上海加博有线网络安装有限公司、江苏丰顺渔业产业发展有限公司等与江苏省通州湾江海联动开发示范区经济发展局行政确认一审行政裁定书

江苏省南通经济技术开发区人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）苏0691行初993号

原告上海加博有线网络安装有限公司，住所地上海市静安区沪太路1128号A1-860室。

法定代表人汤耿群，总经理。

原告江苏丰顺渔业产业发展有限公司，住所地江苏省通州湾江海联动开发示范区创客空间401室。

法定代表人张雷，总经理。

原告南通佳博海洋生物科技有限公司，住所地江苏省通州湾江海联动开发示范区东港村村部东首。

法定代表人汤辉，总经理。

三原告共同委托代理人陈平、季晓春，上海邦耀律师事务所律师。

被告江苏省通州湾江海联动开发示范区经济发展局，住所地江苏省通州湾江海联动开发示范区金海路6号。

法定代表人赵文彬，局长。

委托代理人许学华，该局运行处处长。

委托代理人丁连冲，江苏洲际英杰律师事务所律师。

原告上海加博有线网络安装有限公司（以下简称上海加博公司）、江苏丰顺渔业产业发展有限公司（以下简称丰顺公司）、南通佳博海洋生物科技有限公司（以下简称南通佳博公司）诉被告江苏省通州湾江海联动开发示范区经济发展局（以下简称通州湾示范区经济发展局）确认行政行为违法及行政赔偿一案，于2019年6月20日向本院邮寄起诉材料，后经本院释明后予以补正。本院于2019年8月27日立案后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

原告上海加博公司、丰顺公司、南通佳博公司诉称,原告上海加博公司于2016年7月18日与江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会（以下简称通州湾示范区管理委员会）签署《通州湾示范区加博高位池温棚养殖基地投资协议书》，约定由上海加博公司拟投资10800万元建成占地面积约900亩的高位池温棚养殖基地，通州湾示范区管委会则应协助上海加博公司取得600亩蓄水滩涂使用权、300亩养殖用海承租权、协助相关部门开展项目用海报批（建设用海）、变更土地使用权证（采用带项目方案挂牌、摘牌方式）、办理规划红线图批复、项目建设备案批复、确保项目开工前的三通一平、申报项目扶持资金等。2016年11月8日，通州湾示范区经济发展局向原告上海加博公司出具书面公函，同意原告上海加博公司投资项目在相关法定审批手续尚未完备前先行开工建设，相关手续边建设边补办，并同意不追究相关责任。2017年，原告上海加博公司为更好地落实招商引资投资项目而注册成立丰顺公司、南通佳博公司，尔后以丰顺公司、南通佳博公司名义签署了推进上述投资项目的各项服务合同、协议。2018年4月28日，江苏省通州湾江海联动开发示范区海洋与渔业局（以下简称通州湾示范区海洋与渔业局）书面通知原告停止项目建设，并告知原告项目属于“未批先建”，要求现场立即停止施工，恢复所占海域原状。在此情况下，三原告不得不遵从通州湾示范区海洋与渔业局的要求，将已经耗资巨大、基本完成的项目工程停工并恢复原状。原告出于信赖通州湾示范区及其下属单位的政府公信力才决定投资、建设，现遭受巨大的投资损失。2019年4月8日原告向被告邮寄赔偿申请书，被告已签收但至今未予答复。为维护自身合法权益，原告诉至法院请求：1.确认被告出具《关于同意通州湾海洋联动经济产业园4号区项目提前开工建设的函》的行为违法；2.判决被告赔偿原告直接各项经济损失共计人民币54090831.88元。

被告通州湾示范区经济发展局辩称，首先，被告出具的提前开工建设函不属于行政行为。其次，原告的起诉已经超过起诉期限。最后，原告违规建设所造成的损失不适用信赖利益保护原则。投资协议履行过程中，被告根据原告的申请和承诺而出具提前开工建设函，是为了支持原告项目建设的行为，仅代表被告单位而不代表其他行政主管机关。同时被告未违反提前开工建设函中内容，叫停项目建设并追究原告提前开工的相关责任。案涉“办公兼住宿用房”工程停止建设，是因原告未征得海域行政主管机关的同意和自愿遵从其行政建议所致、是其长时间未能办理建设用海海域使用权证所致。原告若因此遭受损失，亦应由原告自行承担。原告要求被告赔偿损失，不符合信赖利益受损赔偿的构成要件。

经审查查明，2016年7月18日，原告上海加博公司与通州湾示范区管委会签订《通州湾示范区加博高位池温棚养殖基地投资协议书》，双方就项目基本情况和建设目标等进行了约定。同年11月7日，原告上海加博公司由于规划许可证、施工许可证等手续暂未办理完全，为保障工程顺利开工建设，向被告申请出具先开工后办相关手续的批复。同时原告上海加博公司向被告出具了书面承诺。2016年11月8日，被告向原告上海加博公司出具了《关于同意通州湾海洋经济产业园4号区项目提前开工建设的函》并于当日送达原告上海加博公司，该函载明：“根据贵公司要求，我局同意贵公司通州湾海洋经济产业园4号区高位池温棚养殖基地项目在相关法定审批手续尚未完备前先行开工建设(须在示范区规划建设环保局确定的用地红线范围内)，相关手续边建边补办规范。因项目提前开工建设，我局同意不追究相关责任，请企业在项目开工中，根据承诺函中的相关内容切实加强管理，确保不发生安全、质量事故。”2018年4月28日，通州湾示范区海洋与渔业局向原告南通佳博公司发出通州湾海执建字(2018)005号《行政建议函》，内容为：“因你公司在未取得建设用海海域使用权的情况下，实施办公兼住宿用房的行为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款和《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十七条第一款的规定，建议现场立即停止施工，恢复所占海域原状”。后原告南通佳博公司停止项目建设。

另查明，2017年11月18日，上海加博公司（甲方）与丰顺公司（乙方）、南通佳博公司（丙方）签订《关于通州湾示范区“加博高位池温棚养殖基地”项目开发合作协议书》，就该项目合作开发约定了相关的权利义务。同时在该协议书中载明有“2016年11月8日，甲方获得通州湾示范区经济发展局核发的《关于同意通州湾海洋经济产业园4号园区项目提前开工建设的函》，通州湾示范区经济发展局同意本项目在相关法定审批手续尚未完备前先行开工建设”。

本院认为，首先，丰顺公司、南通佳博公司不具备本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。行政诉讼系公法上之诉讼，法律上的利害关系一般也仅指公法上的利害关系，不包括私法上的利害关系。公法上的利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益为重要标准。2016年11月8日，被告通州湾示范区经济发展局向原告上海加博公司出具《关于同意通州湾海洋经济产业园4号区项目提前开工建设的函》的行为属于其在行政事务管理过程中作出的行政行为。但被告在作出上述提前开工建设函时，并未针对潜在的投资者设定行政法上的权利义务。丰顺公司、南通佳博公司系在被告向原告上海加博公司作出上述提前开工建设函后因该项目后续合作开发事宜而与原告上海加博公司形成相关民事权利义务关系。因此，丰顺公司、南通佳博公司与被告作出上述提前开工建设函的行为不具有利害关系，不能依据其与上海加博公司签订的项目开发合作协议而提起本案行政诉讼，其原告主体资格不适格。

其次，原告上海加博公司提起本案之诉已经超过了起诉期限。行政诉讼实行的是起诉期限制度，“法律不保护权利上的睡眠者”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。从上述法律及司法解释规定来看，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的一般期限为六个月，未告知起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，超过起诉期限后向法院提起行政诉讼，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被告通州湾示范区经济发展局于2016年11月8日向原告上海加博公司出具《关于同意通州湾海洋经济产业园4号区项目提前开工建设的函》并于当日送达。原告上海加博公司于2019年6月才向本院提起诉讼。即使当时其不知晓起诉期限，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，显然本案诉讼已超过上述司法解释规定的一年的期限。即便按照上述司法解释生效适用之前的两年的起诉期限对其予以保护，其起诉期限也已超过。另，本案原告超过法定起诉期限，也并无行政诉讼法第四十八条规定的情形。因此，本案原告上海加博公司提起的确认被告出具《关于同意通州湾海洋联动经济产业园4号区项目提前开工建设的函》的行为违法并要求予以赔偿的诉讼，应当裁定驳回起诉。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定如下：

驳回原告上海加博有线网络安装有限公司、江苏丰顺渔业产业发展有限公司、南通佳博海洋生物科技有限公司的起诉。

案件受理费50元，退回原告。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。

审　判　长　　万流兵

审　判　员　　陈金平

人民陪审员　　陆修兵

二〇一九年八月三日

书　记　员　　达倩男

附：《中华人民共和国行政诉讼法》

第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

……

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应道知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；

……