江苏安越建设工程有限公司与无锡市锡山区住房和城乡建设局行政规划一审行政判决书

江苏省无锡市滨湖区人民法院

行 政 判 决 书

（2017）苏0211行初156号

原告江苏安越建设工程有限公司,住所地江苏省高邮市城南经济新区新城村新坝组。

法定代表人徐其操，该公司董事长。

委托代理人倪娟，江苏金渠律师事务所律师。

被告无锡市锡山区住房和城乡建设局，住所地江苏省无锡市锡山区*区间横路*号。

法定代表人张杰，该局局长。

委托代理人严敏，该局工作人员。

委托代理人孙昊，江苏漫修（镇江）律师事务所律师。

第三人无锡市锡山区重点工程建设管理办公室，住所地江苏省无锡市锡山区华夏南路*号。

法定代表人许雷亮，该办公室主任。

委托代理人张苗，江苏海辉律师事务所律师。

原告江苏安越建设工程有限公司(以下简称安越公司)不服被告无锡市锡山区住房和城乡建设局(以下简称锡山住建局)城建行政管理，向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月21日立案受理后，依法组成合议庭，并追加无锡市锡山区重点工程建设管理办公室（以下简称锡山重点办）为案件第三人参加诉讼，于2017年11月23日、2018年1月18日公开开庭进行了审理。原告安越公司的委托代理人倪娟，被告锡山住建局的行政机关负责人倪宏伟及委托代理人严敏、孙昊，第三人锡山重点办的委托代理人张苗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告安越公司诉称，2016年12月，招标人锡山重点办就“艳阳路新建工程施工”标段对外招标，该公司参与投标。2017年1月20日开标，无锡新南道路设施工程有限公司（以下简称新南公司）为第一中标候选人。安越公司于次日向招标代理机构及无锡市锡山区建设工程招投标办公室提出新南公司的项目经理李通有在建工程，即在2016年11月21日中标候选人公示中，李通在无锡市锡山区人民政府东北塘街道办事处（以下简称东北塘街道）的锦旺一期停车位改造工程（以下简称锦旺工程）中担任项目技术负责人。招标人答复认为李通担任锦旺工程项目技术负责人，情况属实，但已在开标日前由东北塘街道同意更换为他人。对该答复不服，投诉至被告锡山住建局，但被告锡山住建局作出的《投诉处理决定书》证据不足，适用法律错误：1、混淆“关键岗位人员”和“其他现场人员”。江苏省住房和城乡建设厅（2016）214号文《关于进一步明确建筑工程施工合同网上备案中施工项目经理部关键岗位人员备案通知》（以下简称214号文件）对关键岗位人员做了规定，李通所担任的项目经理和项目技术负责人都属于“关键岗位人员”，其变更必须符合相关规定。2、回避招标文件关于投标人资格的要求，处理意见的依据违反规定。招标文件规定拟派项目经理无在建工程。若拟派项目经理是变更后无在建工程的，还需要满足原合同工程已满且变更备案之日已满六个月或者非因承包方原因致使工程项目停工超过120天，且经建设单位同意并已办理变更项目经理手续的。3、根据苏建规字（2013）4号《关于房屋建筑和市政基础设施工程贯彻招标投标法实施条例的意见》规定，项目负责人应具备无在建工程的必备条件。综上，请求判令《投诉处理决定书》违法无效，并要求被告重新作出。

原告安越公司提交了以下证据：

1、《无锡市建设工程施工招标文件示范文本》—艳阳里（农里-承塘路）新建工程，证明艳阳里新建工程对外招标，并在第一章第1.4条规定了投标人资格，明确了拟派的项目经理必须是变更后无在建工程的；

2、艳阳路工程《无锡市工程建设项目中标候选人公示》，证明2017年1月20日新南公司为第一中标候选人，项目负责人为李通；

3、《关于艳阳路（农里-承塘路）新建工程异议说明》以及2016年11月21日锦旺工程《无锡市工程建设项目中标候选人公示》，证明2017年1月22日向招标人提出书面异议；

4、《关于艳阳里（农里-承塘路）新建工程异议的回复》，证明招标人锡山重点办在2017年2月3日作出回复；

5、《关于艳阳里（农里-承塘路）新建工程的投诉》，证明2017年2月7日书面投诉涉案标段存在违法违规情况；

6、《投诉处理决定书》，证明被告锡山住建局于2017年2月16日对书面投诉予以答复，书面回复处理意见和依据；

7、《告知函》、《关于江苏安越建设工程有限公司信访事项的复查意见》。

被告锡山住建局辩称，一、《投诉处理决定书》符合法定程序。2017年2月7日，原告安越公司投诉后，经过调查，对投诉事项进行了审核，并于同年2月16日作出《投诉处理决定书》，符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》、《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》的规定。二、《投诉处理决定书》事实与法律依据充分。原告安越公司投诉中标单位新南公司的项目经理李通同时担任锦旺工程技术负责人，并由此认为1、评标中对此事实未予考评；2、程序不合法；3、对招标文件未作实质性响应。经查后可以认定：1、根据《评标委员会和评标暂行规定》第十七条，评标委员会无权对招标文件以外材料作出任何直接评价。2、2016年8月1日开始执行214号文件，锦旺工程适用该文件，在招标投标时仅对项目经理要求锁定，对“项目技术负责人、施工员、安全员、质量员”在施工合同备案前不要求明确，可以更换。故不存在程序违法之处。3、根据214号文件，合同备案前，项目技术负责人是不作锁定的，原告安越公司所述的“变更”在法律法规上指在施工合同备案以后的变更，与锦旺工程在施工合同备案之前的项目技术负责人的更换并非同一法律概念，且根据214号文件，项目技术负责人本身可以更换。综上，请求驳回原告安越公司的诉讼请求。

被告锡山住建局提交了以下证据、依据：

1、《投诉书》；

2、杭宇的授权委托书及身份证；

3、《投诉处理决定书》及签收材料；

4、《关于艳阳路（农里-承塘路）新建工程异议的回复》；

5、新南公司于2017年1月18日向东北塘街道出具的《申请》。

6、工程备案的网上搜索截屏和说明。

以上证据证明《投诉处理决定书》符合法定程序、事实与法律依据充分。

法律法规依据：《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》、《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》、《关于进一步明确建筑工程施工合同网上备案中施工项目经理部关键岗位人员备案工作的通知》、苏建建管（2016）701号《江苏省建设工程施工项目经理部和项目监理机构主要管理人员配备办法》（以下简称701号文件）、《评标委员会和评标方法暂行规定》

第三人锡山重点办述称，《投诉处理决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求驳回原告安越公司的诉讼请求。

第三人锡山重点办未向本院提交证据。

经庭审质证，原告安越公司对被告锡山住建局提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为214号文件中第一点关于关键岗位人员的备案办法应当结合涉案的招标文件以及701号文件中关于技术负责人变更的规定综合理解。对锦旺工程未备案的事实无异议，但认为不符合法律规定。第三人锡山重点办对被告锡山住建局的证据无异议。

被告锡山住建局、第三人锡山重点办对原告安越公司提交的证据1的真实性无异议，认为701号文件第八条规定所涉的“变更”不包括备案。对证据2-6的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。对证据7中所反映的内容无异议。

本院对上述证据认证如下：原告安越公司所举的证据7，与本案无直接关联性，不予认定。原告安越公司提交的其余证据、被告锡山住建局所举的证据，具有真实性、合法性和关联性，对其证明效力予以确认。

经审理查明，2016年12月，第三人锡山重点办就“艳阳路（农里-承塘路）新建工程施工”对外招标，原告安越公司参与投标。招标文件第1.4条载明，拟派项目经理无在建工程；拟派项目经理是变更后无在建工程的，还需要满足原合同工程已满且变更备案之日已满六个月或者非因承包方原因致使工程项目停工超过120天，且经建设单位同意并已办理项目经理变更手续的。2017年1月20日，在中标候选人公示中，新南公司为第一中标候选人，项目经理为李通。同年1月22日，原告安越公司向第三人锡山重点办等部门提出《关于艳阳路（农里-承塘路）新建工程异议说明》，并附2016年11月21日锦旺工程《无锡市工程建设项目中标候选人公示》，认为新南公司的项目经理李通有在建工程，即在2016年11月21日中标候选人公示中，李通在东北塘街道的锦旺工程中担任项目技术负责人。后第三人锡山重点办于2017年2月3日作出《关于艳阳里（农里-承塘路）新建工程异议的回复》，答复认为李通担任锦旺工程项目技术负责人，情况属实，但已在本项目开标之日前由东北塘街道同意更换为他人。并告知将尽快恢复本项目的招投标活动。

2017年2月7日，原告安越公司向被告锡山住建局××无锡市××区建设交易招投标办公室提出投诉，提出锡山重点办关于“艳阳路新建工程建设方回复”已收悉，其内容中提及“新南公司”技术负责人在开标前已经变更其他人员的说法不成立，请求依法废除新南公司投标人资格，并主张原告安越公司第一中标候选人资格，要求1、废除新南公司投标人资格；2、重新评标，主张安越公司一方合法权益。被告锡山住建局受理后，于同年2月16日，作出《投诉处理决定书》，对投诉事项作出如下处理意见：1、根据《评标委员会和评标办法暂行规定》第十七条规定，评标委员会应该根据招标文件规定的评标标准和方法，对投标文件进行系统地评审和比较。招标文件中没有规定的标准和方法不得作为评标的依据。2、根据214号文件规定，招标投标时，除项目经理外，其他现场人员不再要求明确。3、根据701号文件规定，施工项目经理部主要管理人员是指项目负责人、项目技术负责人、施工员…。故对投诉人安越公司提出的诉求，不予采纳。原告安越公司在投诉事项处理程序中的委托代理人杭宇签收该文书。

另查明，2017年1月18日，新南公司向东北塘街道提出申请，内容为新南公司中标的锦旺工程由于公司人员调整，特申请项目技术负责人由李通变更为纪云城。东北塘街道批示同意变更。锦旺工程至本案审理过程中，尚未至主管部门进行备案。

本院认为，《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第三条规定，县级以上人民政府住房和城乡建设行政主管部门按照职责分工和监管权限，受理和处理招标投标投诉，对招标投标的异议处理进行监督。被告锡山住建局具有负责本行政区域内的处理招标投标投诉的法定职责。

《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第四条规定。就《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项进行投诉的，应当依法先向招标人提出异议。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条规定，投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。本案中，原告安越公司对新南公司法人中标候选人有异议，先向招标人锡山重点办提出异议后，在规定期间内向被告锡山住建局提出投诉，符合法律规定。

214号文件第一条规定，关键岗位人员是指项目经理、项目技术负责人、施工员、安全员、质量员。施工总承包工程、专业承包工程、专业分包工程在办理施工合同网上备案时，需同时办理关键岗位人员备案。依法应当进行招标的工程，招标投标时，除项目经理外，其他现场人员不再要求明确。第三条规定，关键岗位人员变更应严格执行701号文件规定。701号文件第六条规定，建设单位在招标文件中应要求投标人按本法规定配备建设工程施工项目经理部、项目监理机构主要管理人员，并纳入评标评审内容。…项目开工前，建筑施工企业、工程监理企业在办理合同备案手续时，应将合同约定的施工项目经理部、项目监理机构主要管理人员配备情况记入工程所在地“建筑市场信用管理平台”…第八条规定，施工项目经理部、项目监理机构主要管理人员有下列情况之一的，建设单位可以要求建筑施工企业、工程监理企业变更…以上情况需变更的，由建设单位或建筑施工企业、工程监理企业提交书面证明材料，向工程所在地建设行政主管部门原备案机构登记变更…。上述文件中对关键岗位人员的范围、施工合同的备案以及项目经理等关键岗位人员的变更等进行了规范。本案中，2017年1月20日艳阳路工程进行公示，新南公司为第一中标候选人，项目经理为李通。原告安越公司以李通有在建工程、其身份变更不符合规定为由进行投诉，要求废除新南公司投标人资格、重新评标等。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十四条规定，行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。第十六条规定，在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。根据庭审调查及现有证据材料，被告锡山住建局受理投诉后，第三人锡山重点办提供一份由东北塘街道和新南公司出具的书面材料，内容为2017年1月18日锦旺工程项目技术负责人由李通变更为纪云城。该材料是被告锡山住建局作出投诉处理决定的事实依据。锦旺工程是无锡市工程建设项目，新南公司中标后依法经过公示，具有相应的效力。根据214号文件、701号文件等相关规定，虽然李通在锦旺工程公示中并非担任项目经理，但锦旺工程的建设施工情况以及有无进行网上备案的事实，仍是判定李通身份的改变是否符合相关规定、新南公司是否符合招投标文件中对拟派项目经理的要求的基础。其次，李通身份的改变是在艳阳路工程中标候选人公示之前，新南公司在艳阳路工程招投标之时是否符合投标条件等相关事实也与本案的审查具有关联性。虽然在审理过程中，经法庭询问后被告出示了关于锦旺工程网上备案的查询情况，但被告锡山住建局并未在投诉处理程序中对上述各相关事项进行相应的调查核实，在此基础上直接作出《投诉处理决定书》，处理程序违法，事实依据不充分。

《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定，行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，驳回投诉；（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》及其他有关法规、规章做出处罚。第二十一条规定，负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起三十日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。第二十二条规定，投诉处理决定应当包括下列主要内容：（一）投诉人和被投诉人的名称、住址；（二）投诉人的投诉事项及主张；（三）被投诉人的答辩及请求；（四）调查认定的基本事实；（五）行政监督部门的处理意见及依据。本案中，被告锡山住建局认为投诉缺乏事实根据或者法律依据，处理意见是对投诉人的诉求不予采纳，答复结果不符合上述规定。被告锡山住建局作出的《投诉处理决定书》仅向投诉人即本案原告安越公司送达，没有以书面形式通知被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人，行政程序不规范。

综上，被告锡山住建局作出的《投诉处理决定书》，事实依据不足，程序不合法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：

一、撤销被告无锡市锡山区住房和城乡建设局于2017年2月16日作出的《投诉处理决定书》；

二、被告无锡市锡山区住房和城乡建设局于本判决生效后在法定期限内重新作出行政行为。

本案案件受理费50元，由被告无锡市锡山区住房和城乡建设局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。

审　判　长　　杨　波

人民陪审员　　张建英

人民陪审员　　金小媚

二〇一八年三月二十三日

书　记　员　　刘　阳

本案援引法律条款

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；…（三）违反法定程序的；