江苏中建工程设计研究院有限公司
江苏中建工程设计研究院有限公司与住建部其他一审行政判决书
来源：中国裁判文书网
北京市第一中级人民法院
行政判决书
（2020）京01行初384号
原告江苏中建工程设计研究院有限公司，住所地中国（江苏）自由贸易试验区连云港片区经济技术开发区综合保税区综合楼418-222号。
法定代表人丁训凯，董事长。
委托代理人蒋硕，北京安生律师事务所律师。
被告中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。
法定代表人王蒙徽，部长。
委托代理人王三星，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。
委托代理人李海壮，北京青葵律师事务所律师。
原告江苏中建工程设计研究院有限公司（以下简称江苏中建公司）不服被告中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）作出的建督罚字〔2020〕51号《住房和城乡建设部行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告江苏中建公司的委托代理人蒋硕，被告住建部的委托代理人王三星、李海壮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2020年4月28日，被告作出被诉处罚决定。该决定的主要内容为：2017年12月9日，连云港聚鑫生物科技有限公司（以下简称连云港聚鑫公司）间二氯苯装置发生爆炸事故（以下简称涉案事故），造成10人死亡、1人轻伤，直接经济损失4875万元。根据江苏省人民政府《关于同意连云港聚鑫生物科技有限公司“12•9”重大爆炸事故结案的批复》（苏政复〔2018〕57号，以下简称57号批复），原告在建设单位未取得规划许可情况下，明知四车间已经建成，违规出具正式施工图。出具的安全设施设计专篇（以下简称涉案设计专篇），没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。被告于2019年3月15日向原告发出《住房和城乡建设部行政处罚意见告知书》(建督罚告字﹝2019﹞5号，以下简称5号告知书)，原告提出了听证申请，被告于2019年6月14日组织召开了听证会。经研究，决定不予采纳听证申辩意见。依据《建设工程安全生产管理条例》第五十六条的规定，被告决定给予原告工程设计化工石化医药行业化工工程专业甲级资质降为乙级的行政处罚。
原告诉称：一、被诉处罚决定适用法律错误。1.被告作出处罚的法律依据应当以被诉处罚决定中载明的依据为准。被告在诉讼中补充法律规定不能作为被诉处罚决定的法律依据。2.原告自2015年7月将有关图纸和涉案设计专篇交与建设单位后，再未参与过该项目建设。应当视为在2015年7月原告的行为已经终了。被告作出的被诉处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十九条的规定。3.原连云港市城乡建设局（现连云港市住房和城乡建设局，以下简称连云港住建局）依据《建设工程安全生产管理条例》第五十六条的规定，已经对原告作出了连建监罚字〔2018〕18号行政处罚决定书（以下简称18号处罚决定），给予罚款30万元的处罚。而江苏省住房和城乡建设厅（以下简称江苏省住建厅）向被告报送的《江苏省住房和城乡建设厅关于提请对江苏中建工程设计研究院有限公司工程设计资质进行处理的报告》（苏建稽〔2019〕15号，以下简称15号报告）附件中，有连云港住建局作出的连建监罚﹝2018﹞17号行政处罚决定书（以下简称17号处罚决定），给予原告罚款30万元的处罚。被告作出被诉处罚决定违反了行政处罚法第二十四条的规定。4.《建设工程安全生产管理条例》第五十六条针对不同情节规定给予不同的处罚。在法律并未规定可以并处的情况下，被告作出被诉处罚决定既违反了行政处罚法第三条的规定，又与18号处罚决定的情节认定相矛盾。5.被告在被诉处罚决定中并未将《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条作为处罚的法律依据，但被告将涉案事故调查报告作为依据，属于适用法律错误。且原告亦不是该条款规定的被处罚主体。二、被告作出被诉处罚决定程序不合法。1.被告没有履行法定复核程序，违反行政处罚法第三十二条以及第三十八条的规定。2.被告在听证过程中并未出示57号批复、15号报告、调查笔录等证据，违反了行政处罚法第四十二条的规定。3.被告未在被诉处罚决定中告知原告被列入“黑名单”及“不良记录”，亦未告知原告可以提出异议和申诉，违反了行政处罚法第四条规定。4.被告作出的被诉处罚决定形式要件不齐全，违反了行政处罚法第三十九条的规定。5.被告未按照行政处罚法第四十条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条的规定向原告送达被诉处罚决定，送达程序违法。三、被诉处罚决定认定事实不清。1.根据行政机关有关规划许可办理要求，施工图纸及其设计文件审查合格书是取得建设工程规划许可证的前置条件。因此，原告不存在“未取得规划许可情况下，违规出具正式施工图”的行为。2.原告出具图纸的设计项目名称为“车间六”，并非四车间。被告认定原告“明知四车间已经建成，违规出具正式施工图”属于认定事实错误，亦与涉案事故调查报告中的相关事实认定不一致。3.涉案设计专篇所依据的《安全评价报告》已经通过安监部门审批。涉案设计专篇亦取得相关主管机关的审批。被告认定原告违反了法律、法规以及国家强制性规定缺乏事实和法律依据。4.被告提交的涉案事故调查报告不符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条的规定，该报告建议江苏省住建厅给予原告降低资质处罚不合法。此外，江苏省人民政府作出57号批复超过《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定的法定时限。因此，涉案事故调查报告不能作为处罚依据。且该报告仅是建议性意见，被告应当依据事实和法律作出处罚，而不能依据建议性的报告作出处罚。5.对其他涉案事故责任比原告更重的责任单位给予从轻处罚，被诉处罚决定违反公平、公正原则。综上，请求法院判决撤销被诉处罚决定并判令被告承担本案诉讼费用。
原告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1.被诉处罚决定，证明被告作出该决定依据的事实、法律依据以及最终的处罚结论；2.被告将原告列入“黑名单”“不良记录”，证明被诉处罚决定并未告知原告该行为，违反了公开、公正原则，剥夺了原告陈述、申辩、申请听证等权利；3.证书编号：A132xxxx36《工程设计资质证书》，证明2019年8月23日，原告符合换发资质证书的条件，并取得了换发后的资质证书；4.18号处罚决定，证明基于同一事实，适用同一法律规定，连云港住建局对原告作出了处罚；5.江苏省代收罚没款收据，证明原告已经缴纳了罚款；6.15号报告、17号处罚决定，证明连云港住建局基于同一事实，针对原告作出两份行政处罚决定，该处罚行为违法，15号报告内容违法，被告的处罚依据不合法；7.听证笔录，证明听证程序违法，被告没有对原告的陈述、申辩以及听证意见、证据进行复核，违反法定程序；8.连云港市建设工程规划许可证核发公示信息，证明在建设工程规划许可证办理材料中包括建筑施工图；9.灌南县规划局建设项目规划设计条件、施工图设计文件审查合格书、建设工程规划许可证，证明灌南县规划局建设项目规划设计条件要求提供图纸文本，施工图设计文件审查合格书的日期为2015年12月8日，建设工程规划许可证颁发时间为2015年12月22日；10.灌云县经济开发区建设用地规划设计条件办理表，证明灌云县经济开发区建设用地规划设计条件要求提供图纸文件；11.北京市及上海市建设工程规划许可证核发流程，证明办理建设工程规划许可证应当提交图纸，被告认定原告在未取得规划许可情况下违规出具施工图没有事实和法律依据。上述证据8～11亦证明原告出具正式施工图符合法律、法规的规定；12.危险化学品建设项目安全条件审查意见书（连危化项目审字﹝2015﹞017号），证明涉案建设项目《安全评价报告》经专家组及连云港市安全生产监督管理局审查同意。该报告系涉案设计专篇的依据；13.安全设施设计专篇专家审查意见，证明涉案设计专篇经专家组审查同意；14.危险化学品建设项目安全设施设计审查意见书（连危化项目审字﹝2015﹞029号），证明涉案设计专篇符合法律、法规以及国家强制性规定，连云港聚鑫公司有责任按照该专篇内容进行建设，安全设施变更设计审查事项的，应当办理变更手续，但原告从未办理过任何设计审查事项的变更；15.涉案设计专篇（摘录），证明其中已经对事故项目技术安全及危害因素进行了充分说明和充分辨识；16.江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书（连建施审[2015]第325号），证明原告出具的施工图业经审查合格，无违规情形；17.建设工程消防设计审核意见书（连公消审字﹝2015﹞第0313号），证明原告出具的施工图符合消防设计，连云港聚鑫公司应对未按审批的消防设计施工所造成的损失和后果自行负责，建设、施工、监理单位对于工程消防质量终身负责，其中不包括设计单位；18.六车间设计图纸，证明原告出具的施工图符合法律、法规和国家强制性规定，设计范围系六车间，被诉处罚决定认定为四车间，属于认定事实错误；19.刘亚兵、郭爱芝、丁小东、阎伟四人辞职报告及解除劳动合同证明书，20.2016.03.03函告，证据19、20用以证明连云港聚鑫公司间二氯苯技改项目（以下简称涉案项目）承揽人为该四人，其已经从原告处离职，并单独成立与原告同业竞争关系的江苏智诚工程设计有限公司。涉案事故调查报告认定该公司及前述人员存在多项违法违规行为。原告曾于2016年3月3日向连云港聚鑫公司发出告知函，承诺继续履行合同义务。但自原告设计的图纸交接后，连云港聚鑫公司并未与原告联系，后续是否按照图纸施工、竣工图绘制、变更等均与原告无关。原告亦不知情且未出具任何文件；21.涉案建设项目相关单位处罚情况，证明其他涉案单位实际上并未按照涉案事故调查报告和57号批复进行处罚。对事故责任重于原告的单位，行政机关给予从轻处罚，而对于原告的处罚违反了合理性原则。第二组证据：1.《工程建设标准强制性条文》（石油和化工建设工程部分），2.《住房城乡建设部关于发布2013年版〈工程建设标准强制性条文〉（石油和化工建设工程部分）的通知》，3.《建筑工程设计文件编制深度规定》，4.《危险化学品建设项目安全设施设计专篇编制导则》（安监总厅〔2013〕39号），第二组证据用以证明其行为符合国家法律、法规、强制性规定及有权机关审查要求，其严格遵守相关规定，不存在违反《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条及其他法律、法规、强制性规定的情形，被告未举证证明原告行为违反的具体法律规定。
被告辩称：一、被告具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据《建设工程勘察设计资质管理规定》第八条、第四十二条的规定，原告取得工程设计化工石化医药行业化工工程专业甲级资质的行政许可是被告作出的，被告具有作出降低资质等级行政处罚的法定职权。二、被告作出被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，依据充分。2018年8月4日，江苏省人民政府作出57号批复，同意涉案事故调查报告中对该起事故的原因分析、责任认定及处罚建议，并准予结案。在涉案事故调查报告中载明，原告作为涉案项目设计单位，在建设单位未取得规划许可情况下，明知四车间已经建成，违规出具正式施工图。出具的涉案设计专篇没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。原告的上述行为违反了《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条的规定。被告根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，依据57号批复、涉案事故调查报告、15号报告、事故调查组谈话笔录、江苏省住建厅调查笔录等作出被诉处罚决定。三、被告作出被诉处罚决定内容适当、形式合法、程序合法。被告在作出被诉处罚决定前，作出了5号告知书，告知原告相关的事实、法律依据和拟作出的处理决定，并告知原告享有的陈述、申辩权、申请听证的权利。根据原告的申请，被告举行了听证会。经研究，对原告提出的申辩意见不予采纳，作出被诉处罚决定送达给原告，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十四条的规定，程序合法。四、一事不再罚的法定含义是指同一个违法行为不能给予两次相同或者同样性质的行政处罚，被告作出的被诉处罚决定是降低资质而非罚款，未违反行政处罚法第二十四条的规定。五、根据全国人大法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，本案中原告的违法行为是一直存续的，被告作出处罚未违反行政处罚法第二十九条的规定。综上，请求法院裁定驳回原告起诉或判决驳回原告的全部诉讼请求。
被告在法定举证期限内，向本院提交了如下证据：1.57号批复及涉案事故调查报告，2.15号报告，3.17号处罚决定，4.事故调查组的谈话笔录，5.江苏省住建厅的调查（询问）笔录，上述证据证明被诉处罚决定认定事实清楚，原告作为涉案项目设计单位，在建设单位未取得规划许可情况下，明知四车间已经建成，违规出具正式施工图，出具的涉案设计专篇，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患，违法违规进行设计，对事故发生负有责任；6.5号告知书及送达凭证，证明被告依法告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告享有陈述、申辩及要求举行听证的权利；7.《住房和城乡建设部行政处罚听证通知书》（建督罚听通字〔2019〕1号），8.原告提交的听证意见等材料，9.听证笔录，证据7～9证明被告依法组织听证，并制作笔录，保障原告听证的权利；10.被诉处罚决定及送达凭证，证明被告依法作出被诉处罚决定并送达原告。
经庭审质证：原告对被告提交的证据6无异议，认可被告提交的证据1、2的合法性、真实性，对证据3、7～9的真实性无异议，不认可证据3的合法性；认为证据4、5的内容明显不连贯，无法对真实性发表意见；认为证据10不能证明被告在法定期限内送达被诉处罚决定。同时，原告认为被告提交的证据1～5均未在听证程序中出示，违反了法定程序，且原告对被告主张的证据证明目的均不予认可。
被告对原告提交的第一组证据中证据1、3、证据6中的15号报告、证据7的关联性、合法性、真实性无异议；认可证据2、4、5、证据6中17号处罚决定以及第二组证据的合法性、真实性，但不认可关联性；认为证据8～21的真实性无法确定，不认可其关联性、合法性。被告对原告主张的证据证明目的均不予认可。
本院经审查，对双方当事人提交的上述证据认证如下：
被告提交的证据10中的被诉处罚决定以及原告提交的第一组证据中证据1均系本案被诉行为，不作为证明该决定是否合法的证据使用。原告提交的第一组证据中证据8、10、11系相关行政机关公示的建设工程规划许可办理流程及条件，第二组证据系国家标准以及规范性文件，均不作为证据使用。原告提交的第一组证据中证据2、19、20、21与本案被诉处罚决定合法性审查没有直接关系，本院不予采信。被告以及原告提交的其他证据与本案有关，且符合证据合法性、真实性要求，其中被告提交的证据1、4能够证明事故调查组就涉案事故进行调查的情况，认定的事故性质、原因，所提意见和建议，以及该报告业经江苏省人民政府批复；证据2、3仅能证明江苏省住建厅报请被告给予原告降低资质等级的情况以及15号报告所附材料的内容；证据5仅能证明江苏省住建厅调查情况；证据6～9能够证明被告作出被诉处罚决定前履行了告知、听证的程序，以及听证的内容、过程；证据10中的送达凭证能够证明被告委托江苏省住建厅送达被诉处罚决定的情况。原告提交的第一组证据中证据6、7与被告提交的部分证据相同，本院不重复认证。原告提交的第一组证据中证据3仅能证明原告取得了被告颁发的化工石化医药行业（化学工程）专业甲级和建筑行业（建筑工程）甲级资质；证据4、5仅能证明连云港住建局对原告作出处罚以及该处罚决定已经执行完毕；证据9、12～18仅能证明涉案项目规划审批，以及相关主管机关就原告为该项目提供的图纸、涉案设计专篇审核的情况。
根据上述经确认的有效证据以及当事人无争议的陈述，本院认定本案事实如下：
原告取得了被告核发的化工石化医药行业（化学工程）专业甲级和建筑行业（建筑工程）甲级资质，系涉案项目的设计单位，具体承担涉案项目的安全设施、工艺等初步设计，总平面图的工程设计以及安全设施设计专篇的编制工作。
2017年12月9日，连云港聚鑫公司间二氯苯装置发生爆炸事故，造成10人死亡、1人轻伤，直接经济损失4875万元。2018年5月28日，该事故调查组作出涉案事故调查报告，查明了事故发生的原因、经过，认定了事故的性质和责任，提出了对相关责任人员和责任单位的处理建议及事故防范措施。在涉案事故调查报告的“事故原因和性质”部分认定设计、监理、评价、设备安装等技术服务单位未依法履行职责，违法违规进行设计、安全评价、设备安装、竣工验收，是事故发生的重要原因。其中，原告在未取得规划许可情况下，明知四车间已建成，违规出具正式施工图。出具的安全设施设计专篇未严格执行国家法律法规和标准规范要求，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。在该报告的“对事故相关责任人和责任单位的处理建议”部分，事故调查组按照《中华人民共和国建筑法》（以下简称建筑法）第七十三条、《建设工程安全生产管理条例》第五十六条等法律法规，建议江苏省住建厅给予江苏中建公司降低资质等级的行政处罚。2018年8月4日，江苏省人民政府作出57号批复：一、同意涉案事故调查报告对涉案事故的原因分析和责任认定，准予结案。二、同意涉案事故调查报告提出的对责任人处理的建议。对事故责任人，要按照干部管理权限和有关规定作出党纪、政纪处分；触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。三、同意涉案事故调查报告提出的事故防范措施。
2018年11月28日，连云港住建局作出18号处罚决定，认定原告2012年12月在灌南县堆沟港镇化工园区内承建的涉案项目厂房工程，在建设单位未取得建设用地和规划许可证的情况下，违规出具涉案项目的施工图；2015年6月，原告在明知涉案项目四车间已经建成的情况下，又出具了四车间正式施工图。该行为违反了《建设工程安全生产管理条例》第十三条的规定，依据建筑法、《建设工程勘察设计管理条例》第四十条、《建设工程安全生产管理条例》第五十六条的规定，决定给予原告罚款30万元的处罚。该处罚决定已经执行完毕。
2019年1月17日，江苏省住建厅作出15号报告，提请被告给予原告降低工程设计化工石化医药行业（化工工程）专业甲级资质的行政处罚。该报告的附件包括：57号批复、涉案事故调查报告及17号处罚决定。
2019年3月15日，被告向原告作出5号告知书，告知原告：根据57号批复，其在建设单位未取得规划许可情况下，违规出具施工图。出具的安全设施设计专篇未严格执行国家法律法规和标准规范要求，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。依据《建设工程勘察设计管理条例》第四十条、《建设工程安全生产管理条例》第五十六条规定，拟给予原告化工石化医药行业化工工程专业甲级资质降为乙级的行政处罚。同时告知原告，根据行政处罚法第四十二条的规定，其可在收到该告知书之日起3日内向被告进行书面陈述（申辩）或提出听证要求，逾期未提出，视为放弃上述权利。原告于2019年5月6日签收上述告知书。后原告提出听证申请，并向被告提交了书面听证意见等材料。
2019年6月14日，被告召开听证会。原告的法定代表人及其委托代理人参加了听证会。在听证会上，被告的调查人员说明了认定的违法事实、依据及处罚建议，但并未向原告出示57号批复、涉案事故调查报告等证据。
2020年4月28日，被告作出被诉处罚决定。同年5月6日，被告将被诉处罚决定邮寄给江苏省住建厅，委托该厅向原告送达上述决定。同年5月8日，江苏省住建厅收到上述邮件，并于同年5月18日将处罚决定送达给原告。原告不服，于同年6月8日向本院提起行政诉讼。
本院认为：行政处罚法第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第四十二条第六项规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，并在举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，由当事人进行申辩和质证。根据上述法律规定，行政机关在听证程序中不仅应当告知相对人所认定的违法事实，还应就认定该事实的证据进行举证，以保障相对人可以对行政机关所认定的违法事实及其证据材料进行质证、陈述和申辩。如果行政机关未按照上述规定履行听证程序，则构成违反法定程序。
本案中，被告在对原告作出处罚前，向原告送达了5号告知书，载明了认定其违法的基本事实和拟作出的行政处罚，并告知原告有要求举行听证的权利。在原告申请举行听证的情况下，被告举行了听证会。在听证会上，调查人员陈述了所认定的违法事实，并向原告明确是依据57号批复作出的认定，听取了原告的陈述和申辩。但是，在听证程序举证质证环节中，被告的调查人员本应向原告出示拟作出处罚所依据的全部证据，接受原告一方的质证。在原告已经针对上述事实提出了异议的情况下，被告的调查人员仍未向原告出示任何证据，直接影响了原告的质证权和申辩权，构成听证会举证质证程序违法。
关于被告提出的5号告知书中已经列明了所依据的57号批复以及涉案事故调查报告的相关内容，且该报告已经公示，原告作为事故相关人员应当知晓等主张，本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，安全生产事故发生后，应当组成事故调查组进行调查。事故调查组应当在特定期限内提交事故调查报告，事故调查报告应当包括对事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议等多项内容。事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起特定期限内做出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。由上可知，安全生产事故的调查及批复程序和行政处罚程序具有关联性，但系不同的程序。无论在事故调查及批复程序中，是否告知原告有关认定结论以及处理建议，均不能免除被告在听证会程序中的举证义务。此外，被告在5号告知书中列明依据57号批复以及上述报告的相关内容，仅是作为其认定的违法事实，亦不能等同于听证程序中的举证。故，本院对被告的上述主张不予支持。
综上，被告作出的被诉处罚决定违反法定程序，本院应予撤销。原告的诉讼请求，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
撤销被告中华人民共和国住房和城乡建设部于二○二○年四月二十八日作出的建督罚字〔2020〕51号《住房和城乡建设部行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告中华人民共和国住房和城乡建设部负担（于本判决生效后7日内交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 何君慧
审 判 员 张 悦
审 判 员 范术伟
二○二○年十二月二十九日
法 官 助 理 徐志文
书 记 员 苏 蒙
附：法律规范依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（三）违反法定程序的；
……
2.《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
……
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
……
行政判决书
（2020）京01行初384号
原告江苏中建工程设计研究院有限公司，住所地中国（江苏）自由贸易试验区连云港片区经济技术开发区综合保税区综合楼418-222号。
法定代表人丁训凯，董事长。
委托代理人蒋硕，北京安生律师事务所律师。
被告中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。
法定代表人王蒙徽，部长。
委托代理人王三星，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。
委托代理人李海壮，北京青葵律师事务所律师。
原告江苏中建工程设计研究院有限公司（以下简称江苏中建公司）不服被告中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）作出的建督罚字〔2020〕51号《住房和城乡建设部行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告江苏中建公司的委托代理人蒋硕，被告住建部的委托代理人王三星、李海壮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2020年4月28日，被告作出被诉处罚决定。该决定的主要内容为：2017年12月9日，连云港聚鑫生物科技有限公司（以下简称连云港聚鑫公司）间二氯苯装置发生爆炸事故（以下简称涉案事故），造成10人死亡、1人轻伤，直接经济损失4875万元。根据江苏省人民政府《关于同意连云港聚鑫生物科技有限公司“12•9”重大爆炸事故结案的批复》（苏政复〔2018〕57号，以下简称57号批复），原告在建设单位未取得规划许可情况下，明知四车间已经建成，违规出具正式施工图。出具的安全设施设计专篇（以下简称涉案设计专篇），没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。被告于2019年3月15日向原告发出《住房和城乡建设部行政处罚意见告知书》(建督罚告字﹝2019﹞5号，以下简称5号告知书)，原告提出了听证申请，被告于2019年6月14日组织召开了听证会。经研究，决定不予采纳听证申辩意见。依据《建设工程安全生产管理条例》第五十六条的规定，被告决定给予原告工程设计化工石化医药行业化工工程专业甲级资质降为乙级的行政处罚。
原告诉称：一、被诉处罚决定适用法律错误。1.被告作出处罚的法律依据应当以被诉处罚决定中载明的依据为准。被告在诉讼中补充法律规定不能作为被诉处罚决定的法律依据。2.原告自2015年7月将有关图纸和涉案设计专篇交与建设单位后，再未参与过该项目建设。应当视为在2015年7月原告的行为已经终了。被告作出的被诉处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十九条的规定。3.原连云港市城乡建设局（现连云港市住房和城乡建设局，以下简称连云港住建局）依据《建设工程安全生产管理条例》第五十六条的规定，已经对原告作出了连建监罚字〔2018〕18号行政处罚决定书（以下简称18号处罚决定），给予罚款30万元的处罚。而江苏省住房和城乡建设厅（以下简称江苏省住建厅）向被告报送的《江苏省住房和城乡建设厅关于提请对江苏中建工程设计研究院有限公司工程设计资质进行处理的报告》（苏建稽〔2019〕15号，以下简称15号报告）附件中，有连云港住建局作出的连建监罚﹝2018﹞17号行政处罚决定书（以下简称17号处罚决定），给予原告罚款30万元的处罚。被告作出被诉处罚决定违反了行政处罚法第二十四条的规定。4.《建设工程安全生产管理条例》第五十六条针对不同情节规定给予不同的处罚。在法律并未规定可以并处的情况下，被告作出被诉处罚决定既违反了行政处罚法第三条的规定，又与18号处罚决定的情节认定相矛盾。5.被告在被诉处罚决定中并未将《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条作为处罚的法律依据，但被告将涉案事故调查报告作为依据，属于适用法律错误。且原告亦不是该条款规定的被处罚主体。二、被告作出被诉处罚决定程序不合法。1.被告没有履行法定复核程序，违反行政处罚法第三十二条以及第三十八条的规定。2.被告在听证过程中并未出示57号批复、15号报告、调查笔录等证据，违反了行政处罚法第四十二条的规定。3.被告未在被诉处罚决定中告知原告被列入“黑名单”及“不良记录”，亦未告知原告可以提出异议和申诉，违反了行政处罚法第四条规定。4.被告作出的被诉处罚决定形式要件不齐全，违反了行政处罚法第三十九条的规定。5.被告未按照行政处罚法第四十条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条的规定向原告送达被诉处罚决定，送达程序违法。三、被诉处罚决定认定事实不清。1.根据行政机关有关规划许可办理要求，施工图纸及其设计文件审查合格书是取得建设工程规划许可证的前置条件。因此，原告不存在“未取得规划许可情况下，违规出具正式施工图”的行为。2.原告出具图纸的设计项目名称为“车间六”，并非四车间。被告认定原告“明知四车间已经建成，违规出具正式施工图”属于认定事实错误，亦与涉案事故调查报告中的相关事实认定不一致。3.涉案设计专篇所依据的《安全评价报告》已经通过安监部门审批。涉案设计专篇亦取得相关主管机关的审批。被告认定原告违反了法律、法规以及国家强制性规定缺乏事实和法律依据。4.被告提交的涉案事故调查报告不符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条的规定，该报告建议江苏省住建厅给予原告降低资质处罚不合法。此外，江苏省人民政府作出57号批复超过《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定的法定时限。因此，涉案事故调查报告不能作为处罚依据。且该报告仅是建议性意见，被告应当依据事实和法律作出处罚，而不能依据建议性的报告作出处罚。5.对其他涉案事故责任比原告更重的责任单位给予从轻处罚，被诉处罚决定违反公平、公正原则。综上，请求法院判决撤销被诉处罚决定并判令被告承担本案诉讼费用。
原告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1.被诉处罚决定，证明被告作出该决定依据的事实、法律依据以及最终的处罚结论；2.被告将原告列入“黑名单”“不良记录”，证明被诉处罚决定并未告知原告该行为，违反了公开、公正原则，剥夺了原告陈述、申辩、申请听证等权利；3.证书编号：A132xxxx36《工程设计资质证书》，证明2019年8月23日，原告符合换发资质证书的条件，并取得了换发后的资质证书；4.18号处罚决定，证明基于同一事实，适用同一法律规定，连云港住建局对原告作出了处罚；5.江苏省代收罚没款收据，证明原告已经缴纳了罚款；6.15号报告、17号处罚决定，证明连云港住建局基于同一事实，针对原告作出两份行政处罚决定，该处罚行为违法，15号报告内容违法，被告的处罚依据不合法；7.听证笔录，证明听证程序违法，被告没有对原告的陈述、申辩以及听证意见、证据进行复核，违反法定程序；8.连云港市建设工程规划许可证核发公示信息，证明在建设工程规划许可证办理材料中包括建筑施工图；9.灌南县规划局建设项目规划设计条件、施工图设计文件审查合格书、建设工程规划许可证，证明灌南县规划局建设项目规划设计条件要求提供图纸文本，施工图设计文件审查合格书的日期为2015年12月8日，建设工程规划许可证颁发时间为2015年12月22日；10.灌云县经济开发区建设用地规划设计条件办理表，证明灌云县经济开发区建设用地规划设计条件要求提供图纸文件；11.北京市及上海市建设工程规划许可证核发流程，证明办理建设工程规划许可证应当提交图纸，被告认定原告在未取得规划许可情况下违规出具施工图没有事实和法律依据。上述证据8～11亦证明原告出具正式施工图符合法律、法规的规定；12.危险化学品建设项目安全条件审查意见书（连危化项目审字﹝2015﹞017号），证明涉案建设项目《安全评价报告》经专家组及连云港市安全生产监督管理局审查同意。该报告系涉案设计专篇的依据；13.安全设施设计专篇专家审查意见，证明涉案设计专篇经专家组审查同意；14.危险化学品建设项目安全设施设计审查意见书（连危化项目审字﹝2015﹞029号），证明涉案设计专篇符合法律、法规以及国家强制性规定，连云港聚鑫公司有责任按照该专篇内容进行建设，安全设施变更设计审查事项的，应当办理变更手续，但原告从未办理过任何设计审查事项的变更；15.涉案设计专篇（摘录），证明其中已经对事故项目技术安全及危害因素进行了充分说明和充分辨识；16.江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书（连建施审[2015]第325号），证明原告出具的施工图业经审查合格，无违规情形；17.建设工程消防设计审核意见书（连公消审字﹝2015﹞第0313号），证明原告出具的施工图符合消防设计，连云港聚鑫公司应对未按审批的消防设计施工所造成的损失和后果自行负责，建设、施工、监理单位对于工程消防质量终身负责，其中不包括设计单位；18.六车间设计图纸，证明原告出具的施工图符合法律、法规和国家强制性规定，设计范围系六车间，被诉处罚决定认定为四车间，属于认定事实错误；19.刘亚兵、郭爱芝、丁小东、阎伟四人辞职报告及解除劳动合同证明书，20.2016.03.03函告，证据19、20用以证明连云港聚鑫公司间二氯苯技改项目（以下简称涉案项目）承揽人为该四人，其已经从原告处离职，并单独成立与原告同业竞争关系的江苏智诚工程设计有限公司。涉案事故调查报告认定该公司及前述人员存在多项违法违规行为。原告曾于2016年3月3日向连云港聚鑫公司发出告知函，承诺继续履行合同义务。但自原告设计的图纸交接后，连云港聚鑫公司并未与原告联系，后续是否按照图纸施工、竣工图绘制、变更等均与原告无关。原告亦不知情且未出具任何文件；21.涉案建设项目相关单位处罚情况，证明其他涉案单位实际上并未按照涉案事故调查报告和57号批复进行处罚。对事故责任重于原告的单位，行政机关给予从轻处罚，而对于原告的处罚违反了合理性原则。第二组证据：1.《工程建设标准强制性条文》（石油和化工建设工程部分），2.《住房城乡建设部关于发布2013年版〈工程建设标准强制性条文〉（石油和化工建设工程部分）的通知》，3.《建筑工程设计文件编制深度规定》，4.《危险化学品建设项目安全设施设计专篇编制导则》（安监总厅〔2013〕39号），第二组证据用以证明其行为符合国家法律、法规、强制性规定及有权机关审查要求，其严格遵守相关规定，不存在违反《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条及其他法律、法规、强制性规定的情形，被告未举证证明原告行为违反的具体法律规定。
被告辩称：一、被告具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据《建设工程勘察设计资质管理规定》第八条、第四十二条的规定，原告取得工程设计化工石化医药行业化工工程专业甲级资质的行政许可是被告作出的，被告具有作出降低资质等级行政处罚的法定职权。二、被告作出被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，依据充分。2018年8月4日，江苏省人民政府作出57号批复，同意涉案事故调查报告中对该起事故的原因分析、责任认定及处罚建议，并准予结案。在涉案事故调查报告中载明，原告作为涉案项目设计单位，在建设单位未取得规划许可情况下，明知四车间已经建成，违规出具正式施工图。出具的涉案设计专篇没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。原告的上述行为违反了《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条的规定。被告根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，依据57号批复、涉案事故调查报告、15号报告、事故调查组谈话笔录、江苏省住建厅调查笔录等作出被诉处罚决定。三、被告作出被诉处罚决定内容适当、形式合法、程序合法。被告在作出被诉处罚决定前，作出了5号告知书，告知原告相关的事实、法律依据和拟作出的处理决定，并告知原告享有的陈述、申辩权、申请听证的权利。根据原告的申请，被告举行了听证会。经研究，对原告提出的申辩意见不予采纳，作出被诉处罚决定送达给原告，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十四条的规定，程序合法。四、一事不再罚的法定含义是指同一个违法行为不能给予两次相同或者同样性质的行政处罚，被告作出的被诉处罚决定是降低资质而非罚款，未违反行政处罚法第二十四条的规定。五、根据全国人大法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，本案中原告的违法行为是一直存续的，被告作出处罚未违反行政处罚法第二十九条的规定。综上，请求法院裁定驳回原告起诉或判决驳回原告的全部诉讼请求。
被告在法定举证期限内，向本院提交了如下证据：1.57号批复及涉案事故调查报告，2.15号报告，3.17号处罚决定，4.事故调查组的谈话笔录，5.江苏省住建厅的调查（询问）笔录，上述证据证明被诉处罚决定认定事实清楚，原告作为涉案项目设计单位，在建设单位未取得规划许可情况下，明知四车间已经建成，违规出具正式施工图，出具的涉案设计专篇，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患，违法违规进行设计，对事故发生负有责任；6.5号告知书及送达凭证，证明被告依法告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告享有陈述、申辩及要求举行听证的权利；7.《住房和城乡建设部行政处罚听证通知书》（建督罚听通字〔2019〕1号），8.原告提交的听证意见等材料，9.听证笔录，证据7～9证明被告依法组织听证，并制作笔录，保障原告听证的权利；10.被诉处罚决定及送达凭证，证明被告依法作出被诉处罚决定并送达原告。
经庭审质证：原告对被告提交的证据6无异议，认可被告提交的证据1、2的合法性、真实性，对证据3、7～9的真实性无异议，不认可证据3的合法性；认为证据4、5的内容明显不连贯，无法对真实性发表意见；认为证据10不能证明被告在法定期限内送达被诉处罚决定。同时，原告认为被告提交的证据1～5均未在听证程序中出示，违反了法定程序，且原告对被告主张的证据证明目的均不予认可。
被告对原告提交的第一组证据中证据1、3、证据6中的15号报告、证据7的关联性、合法性、真实性无异议；认可证据2、4、5、证据6中17号处罚决定以及第二组证据的合法性、真实性，但不认可关联性；认为证据8～21的真实性无法确定，不认可其关联性、合法性。被告对原告主张的证据证明目的均不予认可。
本院经审查，对双方当事人提交的上述证据认证如下：
被告提交的证据10中的被诉处罚决定以及原告提交的第一组证据中证据1均系本案被诉行为，不作为证明该决定是否合法的证据使用。原告提交的第一组证据中证据8、10、11系相关行政机关公示的建设工程规划许可办理流程及条件，第二组证据系国家标准以及规范性文件，均不作为证据使用。原告提交的第一组证据中证据2、19、20、21与本案被诉处罚决定合法性审查没有直接关系，本院不予采信。被告以及原告提交的其他证据与本案有关，且符合证据合法性、真实性要求，其中被告提交的证据1、4能够证明事故调查组就涉案事故进行调查的情况，认定的事故性质、原因，所提意见和建议，以及该报告业经江苏省人民政府批复；证据2、3仅能证明江苏省住建厅报请被告给予原告降低资质等级的情况以及15号报告所附材料的内容；证据5仅能证明江苏省住建厅调查情况；证据6～9能够证明被告作出被诉处罚决定前履行了告知、听证的程序，以及听证的内容、过程；证据10中的送达凭证能够证明被告委托江苏省住建厅送达被诉处罚决定的情况。原告提交的第一组证据中证据6、7与被告提交的部分证据相同，本院不重复认证。原告提交的第一组证据中证据3仅能证明原告取得了被告颁发的化工石化医药行业（化学工程）专业甲级和建筑行业（建筑工程）甲级资质；证据4、5仅能证明连云港住建局对原告作出处罚以及该处罚决定已经执行完毕；证据9、12～18仅能证明涉案项目规划审批，以及相关主管机关就原告为该项目提供的图纸、涉案设计专篇审核的情况。
根据上述经确认的有效证据以及当事人无争议的陈述，本院认定本案事实如下：
原告取得了被告核发的化工石化医药行业（化学工程）专业甲级和建筑行业（建筑工程）甲级资质，系涉案项目的设计单位，具体承担涉案项目的安全设施、工艺等初步设计，总平面图的工程设计以及安全设施设计专篇的编制工作。
2017年12月9日，连云港聚鑫公司间二氯苯装置发生爆炸事故，造成10人死亡、1人轻伤，直接经济损失4875万元。2018年5月28日，该事故调查组作出涉案事故调查报告，查明了事故发生的原因、经过，认定了事故的性质和责任，提出了对相关责任人员和责任单位的处理建议及事故防范措施。在涉案事故调查报告的“事故原因和性质”部分认定设计、监理、评价、设备安装等技术服务单位未依法履行职责，违法违规进行设计、安全评价、设备安装、竣工验收，是事故发生的重要原因。其中，原告在未取得规划许可情况下，明知四车间已建成，违规出具正式施工图。出具的安全设施设计专篇未严格执行国家法律法规和标准规范要求，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。在该报告的“对事故相关责任人和责任单位的处理建议”部分，事故调查组按照《中华人民共和国建筑法》（以下简称建筑法）第七十三条、《建设工程安全生产管理条例》第五十六条等法律法规，建议江苏省住建厅给予江苏中建公司降低资质等级的行政处罚。2018年8月4日，江苏省人民政府作出57号批复：一、同意涉案事故调查报告对涉案事故的原因分析和责任认定，准予结案。二、同意涉案事故调查报告提出的对责任人处理的建议。对事故责任人，要按照干部管理权限和有关规定作出党纪、政纪处分；触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。三、同意涉案事故调查报告提出的事故防范措施。
2018年11月28日，连云港住建局作出18号处罚决定，认定原告2012年12月在灌南县堆沟港镇化工园区内承建的涉案项目厂房工程，在建设单位未取得建设用地和规划许可证的情况下，违规出具涉案项目的施工图；2015年6月，原告在明知涉案项目四车间已经建成的情况下，又出具了四车间正式施工图。该行为违反了《建设工程安全生产管理条例》第十三条的规定，依据建筑法、《建设工程勘察设计管理条例》第四十条、《建设工程安全生产管理条例》第五十六条的规定，决定给予原告罚款30万元的处罚。该处罚决定已经执行完毕。
2019年1月17日，江苏省住建厅作出15号报告，提请被告给予原告降低工程设计化工石化医药行业（化工工程）专业甲级资质的行政处罚。该报告的附件包括：57号批复、涉案事故调查报告及17号处罚决定。
2019年3月15日，被告向原告作出5号告知书，告知原告：根据57号批复，其在建设单位未取得规划许可情况下，违规出具施工图。出具的安全设施设计专篇未严格执行国家法律法规和标准规范要求，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。依据《建设工程勘察设计管理条例》第四十条、《建设工程安全生产管理条例》第五十六条规定，拟给予原告化工石化医药行业化工工程专业甲级资质降为乙级的行政处罚。同时告知原告，根据行政处罚法第四十二条的规定，其可在收到该告知书之日起3日内向被告进行书面陈述（申辩）或提出听证要求，逾期未提出，视为放弃上述权利。原告于2019年5月6日签收上述告知书。后原告提出听证申请，并向被告提交了书面听证意见等材料。
2019年6月14日，被告召开听证会。原告的法定代表人及其委托代理人参加了听证会。在听证会上，被告的调查人员说明了认定的违法事实、依据及处罚建议，但并未向原告出示57号批复、涉案事故调查报告等证据。
2020年4月28日，被告作出被诉处罚决定。同年5月6日，被告将被诉处罚决定邮寄给江苏省住建厅，委托该厅向原告送达上述决定。同年5月8日，江苏省住建厅收到上述邮件，并于同年5月18日将处罚决定送达给原告。原告不服，于同年6月8日向本院提起行政诉讼。
本院认为：行政处罚法第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第四十二条第六项规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，并在举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，由当事人进行申辩和质证。根据上述法律规定，行政机关在听证程序中不仅应当告知相对人所认定的违法事实，还应就认定该事实的证据进行举证，以保障相对人可以对行政机关所认定的违法事实及其证据材料进行质证、陈述和申辩。如果行政机关未按照上述规定履行听证程序，则构成违反法定程序。
本案中，被告在对原告作出处罚前，向原告送达了5号告知书，载明了认定其违法的基本事实和拟作出的行政处罚，并告知原告有要求举行听证的权利。在原告申请举行听证的情况下，被告举行了听证会。在听证会上，调查人员陈述了所认定的违法事实，并向原告明确是依据57号批复作出的认定，听取了原告的陈述和申辩。但是，在听证程序举证质证环节中，被告的调查人员本应向原告出示拟作出处罚所依据的全部证据，接受原告一方的质证。在原告已经针对上述事实提出了异议的情况下，被告的调查人员仍未向原告出示任何证据，直接影响了原告的质证权和申辩权，构成听证会举证质证程序违法。
关于被告提出的5号告知书中已经列明了所依据的57号批复以及涉案事故调查报告的相关内容，且该报告已经公示，原告作为事故相关人员应当知晓等主张，本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，安全生产事故发生后，应当组成事故调查组进行调查。事故调查组应当在特定期限内提交事故调查报告，事故调查报告应当包括对事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议等多项内容。事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起特定期限内做出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。由上可知，安全生产事故的调查及批复程序和行政处罚程序具有关联性，但系不同的程序。无论在事故调查及批复程序中，是否告知原告有关认定结论以及处理建议，均不能免除被告在听证会程序中的举证义务。此外，被告在5号告知书中列明依据57号批复以及上述报告的相关内容，仅是作为其认定的违法事实，亦不能等同于听证程序中的举证。故，本院对被告的上述主张不予支持。
综上，被告作出的被诉处罚决定违反法定程序，本院应予撤销。原告的诉讼请求，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
撤销被告中华人民共和国住房和城乡建设部于二○二○年四月二十八日作出的建督罚字〔2020〕51号《住房和城乡建设部行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告中华人民共和国住房和城乡建设部负担（于本判决生效后7日内交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 何君慧
审 判 员 张 悦
审 判 员 范术伟
二○二○年十二月二十九日
法 官 助 理 徐志文
书 记 员 苏 蒙
附：法律规范依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（三）违反法定程序的；
……
2.《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
……
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
……
