四川康荣建设工程有限公司、武胜县综合行政执法局、武胜县工业投资有限公司一审行政判决书

四川省广安市前锋区人民法院

行 政 判 决 书

（2020）川1603行初214号

原告四川康荣建设工程有限公司，住所地南充市顺庆区长征路38号华铁宾馆708号。统一社会信用代码91511302314473281U。

法定代表人刘林，总经理。

委托代理人杨文明，四川众朗律师事务所律师。

被告武胜县综合行政执法局，住所地广安市武胜县沿口镇人民北路146号。统一社会信用代码11511322MB18059278。

法定代表人蒲晓义，局长。

出庭负责人黄伟，副局长。

委托代理人徐涛，该单位工作人员。

委托代理人龚跃武，北京大成（成都）律师事务所律师。

第三人武胜县工业投资有限公司，住所地武胜县汽车客运中心左侧（广武路旁），统一社会信用代码91511622749649661T。

法定代表人向建华，董事长。

委托代理人吴园，该公司工作人员。

委托代理人李利航，北京大成（成都）律师事务所律师。

原告四川康荣建设工程有限公司不服被告武胜县综合行政执法局城建行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月16日立案后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，本院依法追加武胜县工业投资有限公司作为本案第三人参加诉讼，并送达了相关法律文书。本院依法组成合议庭，分别于2020年5月18日、2020年6月30日公开开庭审理了本案。原告四川康荣建设工程有限公司（以下简称四川康荣公司）的委托代理人杨文明，被告武胜县综合行政执法局（以下简称武胜综合执法局）的委托代理人徐涛、龚跃武到庭参加了第一次庭审，原告的委托代理人杨文明，被告武胜综合执法局的出庭负责人黄伟、龚跃武，第三人武胜县工业投资有限公司（以下简称武胜工投公司）的委托代理人吴园、李利航到庭参加了第二次的庭审。本案现已审理终结。

被告武胜综合执法局于2019年10月31日作出武县综执罚字〔2019〕第101001号《行政处罚决定书》，对四川康荣公司作出下列行政处罚：1.中标无效2.处中标项目金额5‰罚款57，000.16元。

原告诉称，请求撤销被告作出的武县综执罚字〔2019〕第101001号《行政处罚决定书》并退还原告已交罚款57，000.16元。事实和理由：2019年10月原告投标武胜县城东道路建设工程（商业中路西街、创新南路一段）项目并中标。被告认为原告在参与投标时，存在弄虚作假的行为，对原告作出上述处罚。被告对原告投标该项目的相关事实认定错误，适用法律不当，进而作出错误处罚。请求法院判如所请。

原告向本院提交了以下证据：

1、营业执照、法定代表人身份证明、刘林身份证复印件；

2、行政处罚决定书；

3、行政处罚告知书；

4、金城小学综合楼中标通知书、施工合同、竣工验收报告；

5、檬垭、张公派出所项目招标文件、中标文件、施工合同、证明；

6、三河、板桥、灯塔派出所项目招标文件、中标文件、施工合同、证明；

7、涉案项目的招标文件；

8、柯易明的相关资料；

9、网站平台信息，拟证明网站信息滞后。

被告辩称，被告作为城市管理部门，具有作出案涉行政处罚决定的行政职权。作出的处罚事实清楚，适用法律正确，《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定投标人不得以其他方式弄虚作假，骗取中标。第五十四条规定，投标人以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，处中标项目千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款。原告在投标中，提供虚假资料，隐瞒了其技术负责人柯易明尚在在建项目任职的事实，系弄虚作假骗取中标的行为。被告作出的处罚程序合法，被告经过调查后，作出处罚前进行了告知，告知了陈述、申辩和听证的权利，原告未提出申请，被告于2019年10月31日作出处罚决定，并告知复议和诉讼的权利。综上，被告作出的行政处罚决定合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告为证明其主张提供了以下证据：

第一组：

1、组织机构代码证；

2、中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见；

3、四川省城市管理综合行政执法条例；

4、武委办（2019）82号；

第二组：

5、法律依据：《中华人民共和国招标投标法》

第三组：

6、武胜工投公司关于武胜县城东道路建设工程（商业中段西街、创新路南一段）施工标段招标文件；

7、武胜工投公司关于武胜县城东道路建设工程（商业中段西街、创新路南一段）施工标段投标文件；

8、中标公示；

9、招标结果异议书附截图；

10、综合调查报告、情况调查说明、现场勘验照片；

11、武工投（2019）50号；

12、武住建函（2019）235号；

13、武工投函（2019）48号；

14、刘海燕询问笔录；

15、仪陇县公安局关于四川康荣公司修建三河、板桥、灯塔、张公、檬垭派出所的情况说明，四川康荣公司承建的仪陇县公安局三河、板桥、灯塔、张公、檬垭派出所建设项目的报告，四川康荣公司承建的仪陇县檬垭、张公派出所建设项目的报告；

第四组：

16、行政处罚告知书及送达回证；

17、行政处罚决定书及送达回证；

18、授权委托书、刘林身份证复印件、刘海燕身份证复印件、四川康荣公司营业执照；

19、执法人员行政执法证。

庭审中提供的证据：

20、立案审批表；

21、调查报告；

22、案件核审表；

23、行政处罚审批表；

24、案件终结报告；

25、重大行政执法决定法制审核表；

26、四川省政府非税收入一般缴款书；

27、结案报告表、结案审批表

第三人陈述，原告在本项目投标中存在隐瞒的行为，违反项目的规定，属于弄虚作假取得中标资格的行为，请求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人为证明其主张提供了以下证据：

1、广安公共资源交易中心关于本项目的中标告示；

2、招标结果异议书；

3、综合调查报告；

4、情况调查说明及附件；

5、本项目招标文件；

6、诚信承诺；

7、项目管理机构；

8、正在施工和新承接的项目情况表。

经庭审质证，对原告提供的证据，被告认为，证据1没有异议；证据2不认同原告的证明内容，技术人员还有在建项目，原告是有权利提起行政诉讼的；证据3原告是误解，被告告知的是原告具有以下两项权利，没有剥夺原告的权利；证据4金城小学的情况与竣工报告一致，不持异议；证据5招标文件10.9与本案没有必然的关联性，本案就按照主体工程完工，迄今为止原告都没有举证证明三个项目已经竣工，原告承诺的是没有在建项目，客观上来说这仪陇县的三个项目都没有完工，都还在完善期间；证据5-8不能达到原告的证明目的，不能证明在仪陇的三个项目是否完工，原告的证据证明柯易明仍旧是这三个在建项目的负责人。第三人认为，证据1-3无异议；证据4载明的竣工时间与网上载明不一致，三性有异议；证据5-6真实性没有异议，竣工时间在本次招投标之后，仍属于在建工程；证据7三性没有异议，达不到证明目的；证据8没有异议。

对被告提供的证据，原告认为，证据1无异议；证据2-5不是证据，不能代表被告正确作出行政处罚，被告对事实认定错误；证据6招标文件真实，但未提供完整，招标文件投标人须知10.9明确压证施工制度，柯易明在其他合同标的主体工程已完工，可以作为技术负责人参与投标，在建工程不应理解为竣工验收并备案；证据7-8三性无异议；证据9真实性、合法性有异议，不能实现被告处罚事实清楚的目的；证据10形式上存在问题，不符合证据形式，不能证实被告作出处罚事实清楚的目的；证据11其核查的事实不清；证据12无异议；证据13事实认定错误，先入为主，主观臆断；证据14询问刘海燕笔录，吴园不应出现在笔录中，刘海燕属于一般授权，不能代表公司，询问笔录应为无效；证据15三性无异议；证据16告知内容有异议，剥夺了原告陈述、申辩权；证据17三性均有异议；证据18属于一般授权，仅仅能接受相关文书；证据19执法证有异议；证据20立案审批表无异议；证据21调查报告有异议，并未进行核实；证据22案件核审表；证据23、25、27几份审批表无异议；证据24案件终结报告有异议，没有明确柯易明是否有在建工程的判断依据；证据26缴款书无异议。第三人认为，对证据的三性没有异议，证据14中吴园是作为见证人，不是调查询问人员。

对第三人提供的证据，原告认为证据1-5与被告证据的质证意见一致；证据6承诺基于招标文件投标人须知10.9对双方均由约束力。被告认为三性均予以认可。

本院对上述证据认证如下：

原告提供的证据，客观真实、来源合法与本案具有关联性，本院依法予以确认。被告提供的证据，证据1-4、6-9、11-19客观真实、来源合法与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据5属于法律适用依据，不作证据认定；证据10非被告调查取得的证据，系第三人调查核实的事实，需结合其他证据进行综合认定；证据20-27，庭审中提交的证据，存在举证瑕疵，但为查明案件事实，原告、第三人也予以质证，其客观真实、来源合法与本案具有关联性，本院对拟证明的事实依法予以确认。第三人提供的证据，证据1-2、5-8客观真实、来源合法与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据3综合调查报告，在形式上存在瑕疵，仅能作为第三人收到异议后，到仪陇核实情况，需结合其他证据进行认定；证据4情况调查说明及附件，在形式上存在瑕疵且相互间存有矛盾，需结合其他证据予以认定。

经审理查明，2019年7月，第三人武胜工投公司就武胜县城东道路建设工程（商业中路西街、创新路南一段）发布招标公告，2019年7月18日第三人武胜工投公司提供《招标文件》，其中第二章《投标人须知》10.9“项目经理、项目主要技术负责人电子锁定制度和压证施工制度：实行项目经理、项目主要技术负责人电子锁定制度，如项目经理（项目负责人）、项目主要技术负责人在我市未完工项目施工的，其将不能参加我市其他项目投标。带合同标的的主体工程完工后才能解锁，……。同时，实行项目经理、项目主要技术负责人压证施工制度。项目业主须在中标人提供投标文件承诺的项目经理和技术负责人的执业资格证书原件后才能签订合同，至合同标的的主体工程完工后才能退还。”10.15“投标文件的真实性要求：投标人所递交的投标文件应真实可信，不存在虚假（包括隐瞒）。……如投标文件（包括承诺内容）存在虚假，在评标阶段，评标委员会应将该投标文件作废标处理；中标候选人确定后发现的，招标人和招投标行政监督部门可以取消中标候选人或中标资格。”

2019年8月13日，原告四川康荣公司提交的投标书中附件（二）《投标文件真实性和不存在限制投标情形的声明及遵纪守法诚信承诺》3、……投标文件中拟派项目管理班子的所有人员没有在建项目。……

2019年8月15日，广安市公共资源交易中心发布武胜县城东道路建设工程（商业中路西街、创新路南一段）中标公示，公示期为2019年8月20日到2019年内8月22日，原告四川康荣公司作为第一中标候选人，原告的项目管理机构主要人员有项目负责人刘俊宏、项目技术负责人柯易明，投标报价11，400，031元，经评审的投标价10，850，722.37元。2019年8月21日，案外人四川卓峰路桥建设有限公司向第三人提出《投标结果异议书》，反映原告四川康荣公司投标文件中拟派项目管理班子成员存在在建项目。2019年8月22日，第三人派人到仪陇县核实相关情况，四川省建筑市场监管与诚信信息一体化工作平台显示柯易明有三个工程系安全负责人。2019年9月5日，第三人认为基本确定异议内容属实，四川康荣公司拟派本项目负责人柯易明在南充市仪陇县存在三个在建工程，其作出“投标文件中拟派项目管理班子的所有人员没有在建项目”的承诺，系虚假（隐瞒）行为。遂向武胜县住房和城乡建设局请示。2019年9月6日武胜县住房和城乡建设局向第三人回函称，异议处理的主体是招标人，他局行政执法权已划转至武胜县行政综合执法局，若招标过程中存在违法违规行为，移交有行政处罚权的单位依法查处。2019年9月24日，第三人向被告武胜综合执法局请示，认为四川康荣公司存在虚假（隐瞒）承诺行为，请审核并依法作出处理。2019年10月10日，被告武胜县综合执法局对原告委托代理人刘海燕进行询问调查，原告向被告提供了仪陇县公安局于2019年10月10日出具的情况说明，说明载明他局三河、板桥、灯塔、张公、檬垭派出所于2019年4月基本完工，由于招标时，没有把属于保密范围内的监控、审讯、督察系统列入招标，致该工程至今都无法竣工验收；还提供了原告向仪陇县公安局申请竣工验收的报告，仪陇县公安局在报告上签署“该项目有漏项和工程中涉密的问题。待办案系统和督察系统完工后一并验收。”2019年10月11日，被告武胜综合执法局对原告四川康荣公司以提供虚假资料骗取中标予以立案,10月15日立案得到批准。2019年10月17日，被告向原告送达了《行政处罚告知书》，告知其拟处罚的内容及享有陈述、申辩和听证的权利。2019年10月31日，被告作出武县综执罚字〔2019〕第101001号《行政处罚决定书》，对原告四川康荣公司作出下列行政处罚：1.中标无效2.处中标项目金额5‰罚款57，000.16元。原告不服，遂起诉至本院，要求判如所请。

另查明，2019年4月26日起，武胜县住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，由城市综合行政执法局行使。

本院认为，《中华人民共和国招标投标法》第七条规定，有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条规定，县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。武胜综合执法局行使武胜县住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，案涉工程属于城乡建设领域。因此，武胜综合执法局系本案适格被告。

被告武胜综合执法局对原告四川康荣公司涉嫌提供虚假资料骗取中标，进行了调查、立案、处罚前告知、作出处罚并依法送达等程序。立案在调查之后，立案后未再进行调查，但是在处罚前告知了陈述、申辩和听证权利，保障了原告的主要程序权利，属于程序瑕疵。

《中华人民共和国招标投标法》第五十四条规定，投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依法必须进行招标的项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，……。该条规定了投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，应承担的民事责任、刑事责任和行政责任，其中中标无效，系对民事责任的相关规定，并未授予行政机关作出中标无效“行政处罚”的权利。因此被告将中标无效作为行政处罚，缺乏法律依据，也无职权作出中标无效的行政处罚。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条规定，投标人有下列情形之一的，属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为：（一）适用伪造、变造的许可证件；（二）提供虚假的财务状况或者业绩；（三）提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明；（四）提供虚假的信用状况；（五）其他弄虚作假的行为。本案中原告四川康荣公司提交的投标书附件（二）作出的“投标文件中拟派项目管理班子的所有人员没有在建项目”承诺，是否符合该条例规定的弄虚作假行为，明显不属于该条（一）至（四）项规定的情形，虽然该条规定有其他弄虚作假的行为作为兜底条款，但是应当考虑其弄虚作假的程度应当与其他规定的程度相当。结合案涉招标文件《投标人须知》中“对项目经理、项目主要技术负责人电子锁定制度和压证施工制度；对投标文件真实性的要求”的规定。原告四川康荣公司作出的承诺，认定为以其他方式弄虚作假的行为，明显不妥，不符合《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的规定。因此，被告武胜综合执法局以原告提供虚假资料行为，违反《中华人民共和国招标投标法》第三十三条的规定，作出行政处罚，证据不充分，适用该法第五十四条的规定对其作出处罚，属于适用法律错误。

综上，被告武胜综合执法局作出的行政处罚部分无职权，证据不充分，适用法律错误，在程序上存在瑕疵，依法应予撤销。原告要求撤销被告作出的处罚决定的诉请，本院依法予以支持。原告在本案中一并提处要求返还罚款，属于行政赔偿范围，被告对原告所作出的行政处罚在本案中应当予以撤销，原告主张返还罚款的赔偿请求，依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（四）超越法定职权的；”及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；”之规定，判决如下：

一、撤销被告武胜县综合行政执法局于2019年10月31日作出武县综执罚字〔2019〕第101001号《行政处罚决定书》。

二、被告武胜县综合行政执法局在本判决书生效之日起十五日内返还原告四川康荣建设工程有限公司缴纳的罚款57，000.16元。

案件受理费50元，由被告武胜县综合行政执法局负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。

审　判　长　　代君万

人民陪审员　　彭海峰

人民陪审员　　陈孝秋

二〇二〇年六月三十日

书　记　员　　沈丽华