江苏中琅建设工程有限公司与东台市应急管理局、盐城市应急管理局行政复议二审行政判决书

江苏省盐城市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)苏09行终115号

上诉人（原审原告）江苏中琅建设工程有限公司，住所地盐城市城南新区黄海街道东进路商贸中心1号楼918室。

法定代表人徐曼丽，该公司总经理。

委托代理人徐往林，该公司项目经理。

委托代理人孙建军，江苏天全律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）东台市应急管理局（原东台市安全生产监督管理局），住所地东台市北海中路人防大厦。

法定代表人暨出庭负责人陈勇，该局局长。

委托代理人黄杰，该局大队长。

委托代理人杜明旺，江苏月朗律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）盐城市应急管理局（原盐城市安全生产监督管理局），住所地盐城市盐马路246号。

法定代表人刘源，该局局长。

出庭负责人李新昌，该局副局长。

委托代理人苏峰，该局办公室主任。

委托代理人胡光强，江苏一正律师事务所律师。

上诉人江苏中琅建设工程有限公司（以下简称中琅公司）诉被上诉人东台市应急管理局、盐城市应急管理局行政处罚暨行政复议一案，不服盐城市盐都区人民法院（2018）苏0903行初381号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2017年10月23日，原告中琅公司中标并承包东台市溱东镇溱湖路路面改造工程。2018年1月4日，原告公司徐往林与叶东建签订协议，约定由叶东建确保溱湖路的水稳料、摊铺、养护。2018年1月14日，叶东建投资的水稳拌合站为溱湖路水稳层施工生产水稳拌合料，19时左右，姜某进入搅拌机内进行清理作业，巴剑轩在未确认清理作业人员完全撤离的情况下，启动搅拌机，导致姜某被搅拌机绞入死亡。东台安监局认为中琅公司将溱湖路路面改造工程水稳层施工工程发包给不具备安全生产条件或者相应资质的自然人叶东建，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款规定，违法行为构成事故的间接原因，所以中琅公司对水稳拌合站“1.14”一般机械伤害事故负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定，于2018年6月6日作出（东）安监罚〔2018〕15-2号《行政处罚决定书》，对中琅公司作出罚款25万元的行政处罚。中琅公司不服该行政处罚决定，向盐城市安监局申请行政复议。盐城市安监局受理行政复议申请后于2018年8月1日作出苏盐安监行复决〔2018〕2号《行政复议决定书》，维持东台安监局作出的《行政处罚决定书》。原告中琅公司不服行政处罚决定暨行政复议决定，于2018年8月20日向法院提起诉讼。

原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“…县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。…县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。”被告东台安监局具有对辖区内安全生产工作实施监督管理的法定职责。

《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”《建筑业企业资质标准》第28项亦明确规定公路路面工程施工须具备相应的资质。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；…”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：…（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”本案中，原告中琅公司中标溱东镇溱湖路路面工程以后，将水稳层施工工程分包给无资质的叶东建，由叶东建确保溱湖路的水稳料、摊铺、养护。原告中琅公司违规分包工程是造成事故的间接原因。被告东台安监局按照上述规定对原告中琅公司作出处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告盐城市安监局经审查后作出复议决定，该行政复议行为程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，原告中琅公司诉请无事实及法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告江苏中琅建设工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江苏中琅建设工程有限公司负担。

上诉人中琅公司不服上诉称，1、一审判决认定事实不全面。一审法院仅认定叶东建与上诉人的承包关系以及巴剑轩作业导致姜某死亡的事实，没有查明叶东建水稳拌合站正常对外供应水稳材料，姜某及巴剑轩是叶东建水稳拌合站生产线工作人员，上诉人公司的工作人员徐往林与叶东建签订的协议合同属于货物买卖合同，不具有建筑工程分包合同的特征，且徐往林作为上诉人公司的项目负责人，对外只有采购材料的权利，没有分包的权利，上诉人公司不能成为责任主体。另外，2018年1月14日18时许叶东建承包的水稳摊铺已全部施工完毕，19时许清洗搅拌机工作是叶东建拌合站的生产环节，与上诉人无关，不应认定上诉人与该事故存在间接因果关系。2、一审法院适用法律不当。上诉人与叶东建承包合同中，约定水稳材料由叶东建提供，不存在上诉人将水稳的生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人，本起事故并不是发生在上诉人的施工断面，一审法院适用《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款的规定处罚上诉人，适用法律不当。请求二审法院撤销一审判决，依法发回重审或改判支持上诉人的请求。

被上诉人东台市应急管理局答辩称，我局作出案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人盐城市应急管理局答辩称，本案中上诉人将工程中水稳层施工工程发包给叶东建施工，约定由叶东建对路面负责水稳料、摊铺、养护，叶东建承包的形式是包工包料，由于叶东建没有承包该工程的资质，在安全生产方面施工的控制和管理没有保障，作为发包人的上诉人对此应当负法律责任。由于叶东建工程承包属包工包料，为施工的准备和后续工作均为叶东建承包工程应有内容，且安全事故发生在施工期间，与上诉人何时竣工验收没有关系。综上，答辩人作出的行政复议决定符合法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对本案证据和事实的认定与原审法院一致。

本院另查明，2019年1月24日，中共盐城市委机构编制委员会办公室作出盐编办通〔2019〕29号《关于市应急管理局职责机构编制转隶方案的通知》，将市安全生产监督管理局的职责……以及防汛防旱、减灾、抗震救灾、护林防火等指挥部（委员会）的职责整合，组建市应急管理局，作为市政府工作部门。不再保留市安全生产监督管理局。同年2月20日，中共东台市委机构编制委员会办公室作出东委编办〔2019〕23号《关于市应急管理局职责机构编制转隶方案的通知》，将东台市安全生产监督管理局的职责……以及防汛防旱、减灾、抗震救灾、护林防火等指挥部（委员会）的职责整合，组建东台市应急管理局，作为东台市政府工作部门，不再保留东台市安全生产监督管理局。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，在本案二审期间，原东台市安全生产监督管理局、盐城市安全生产监督管理局的职责已由新组建的东台市应急管理局、盐城市应急管理局行使，故东台市应急管理局、盐城市应急管理局是本案适格的被上诉人。

根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款的规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。据此，被上诉人东台市应急管理局具有对东台市区域内安全生产工作实施综合监督管理的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被上诉人盐城市应急管理局作为东台市应急管理局的上一级主管部门，具有对东台市应急管理局作出的行政行为进行复议的法定职责。

《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。第一百零九条第（一）项规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。本案中，被上诉人东台市应急管理局根据东台市溱东镇溱湖路路面改造工程建设工程施工合同、郑朝景、徐往林、叶东建、郑田国、巴剑轩等人询问笔录、叶东建和徐往林签署的协议合同、东台市人民政府事故调查报告的批复等证据，可以认定上诉人中琅公司将东台市溱东镇溱湖路路面改造工程水稳层的水稳料、摊铺、养护的施工活动发包给不具备安全生产条件和资质的自然人叶东建。叶东建投资的水稳拌合站的施工人员姜某在从事清理搅拌机残渣收尾工作时，另一名负责操作搅拌机的人员巴剑轩在未确认清理作业人员完全撤离的情况下，启动搅拌机，导致姜某被卷入搅拌机内，后经抢救无效死亡。被上诉人东台市应急管理局依据上述规定对上诉人中琅公司作出罚款二十五万元的处罚，符合法律规定。

被上诉人盐城市应急管理局收到上诉人中琅公司的复议申请，依法受理、通知被申请人答复、作出维持复议决定并送达，其行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

综上，上诉人江苏中琅建设工程有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人江苏中琅建设工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　刘　红

审 判 员　　吕　红

审 判 员　　李星星

二〇一九年五月九日

法官助理　　施　惠

书 记 员　　钱　璐