江西省建设监理有限公司、萍乡市建设局行政监察(监察)二审行政判决书

江西省萍乡市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2017)赣03行终10号

上诉人（原审原告）江西省建设监理有限公司,住所地江西省南昌市东湖区省政府大院建设大厦10楼。

法定代表人丁维克，董事长。

委托代理人王义，江西广予律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）萍乡市建设局，住所地萍乡市跃进路98号。

法定代表人李南开，局长。

委托代理人徐振武，江西振武律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）萍乡市人民政府，住所地萍乡市安源区迎宾路18号。

法定代表人李江河，市长。

委托代理人刘璐、欧阳裕，江西振武律师事务所律师。

原审第三人萍乡市汇丰投资有限公司，住所地江西省萍乡经济开发区经贸大厦附3楼。

法定代表人赖瑶，董事长。

委托代理人彭福科，江西振武律师事务所律师。

江西省建设监理有限公司（以下简称江西监理公司）因诉萍乡市建设局、萍乡市人民政府招标投标行政监督一案，不服萍乡市安源区人民法院（2015）安行初字第66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人江西省建设监理有限公司委托代理人王义,被上诉人萍乡市建设局委托代理人徐振武，被上诉人萍乡市人民政府委托代理人刘璐、欧阳裕，第三人萍乡市汇丰投资有限公司（以下简称萍乡汇丰公司）委托代理人彭福科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院查明，2014年7月17日，萍乡汇丰公司作为招标人在萍乡日报刊登了“田中人工湖景观工程施工监理招标公告”，2014年8月7日，江西监理公司报名参加投标，其提供的投标资格送审文件中“企业自报近36个月本企业和总监理工程师受处罚情况表”的表格填写空白，但加盖有江西监理公司公章。2014年8月7日上午9时，萍乡市田中人工湖景观工程施工监理招标的开标会在江西省萍乡市公共资源交易中心举行了公开招标，开标结果为：第一中标候选人江西省建设监理有限公司；第二候选人九江市建设监理有限公司；第三中标候选人江西省赣建工程建设监理有限公司。2014年8月8日，署名张伟的人检举江西监理公司有被通报批评的不良记录的情形。2014年8月20日，萍乡汇丰公司向萍乡市建设局招标办提出“关于对田中湖景观监理招标投诉处理方案”，该方案称，萍乡汇丰公司在公示期内接到张伟的投诉函，投诉江西监理公司在2014年7月25日被赣州城乡规划建设局通报批评并记不良记录一次，因此请萍乡市招标办和重监办组织评标委员会专家对该投诉提出处理意见。经评标委员会核实，江西监理公司因“赣县江西凯华白鹭湾四期”工程质量控制较差，于2014年7月25日被赣州市城乡规划建设局通报批评并记入不良记录名单，此不良记录离江西监理公司提交的投标资格文件未超过6个月。2014年9月2日，萍乡市建设工程招标投标办公室就此向江西省建设工程招标投标办公室提出《关于监理招标的请示》并附举报人张伟的投诉函。9月17日省招标办回复：一、投标申请人应当在《投标资格送审文件》相应的栏目中如实填报企业和总监近36个月是否受到建设行政主管部门的行政处罚和6个月内是否有建设行政主管的不良行为记录，填报情况作为招标人打考核分的依据之一；二、开标过程中和开标后有发现投标人未如实填写企业和总监近36个月是否收到建设行政主管部门的行政处罚和6个月内是否有建设行政主管部门的不良记录的，若未填写的行政处罚是无投标限制范围和期限的，不影响其投标（中标）资格；若未填写的行政处罚在投标限制范围和限制期内的，其投标（中标）无效（资格审查文件或招标文件另有约定的除外）。2014年9月23日，评标办委员会成员在萍乡市招标办、萍乡市监管办、萍乡市重监办相关人员参加的情况下对萍乡市田中人工湖景观工程施工监理项目2014年8月7日的开标结果进行了复议，并作出了复议意见书，复议意见书以江西监理公司未如实填写企业近36个月和总监理工程师受处罚情况视同弄虚作假为由，取消江西监理公司中标资格，由原第二名九江建设监理有限公司为第一中标顺序人。同日，该复议结果在萍乡市公共资源交易中心网站上进行了公示。同年9月25日，江西监理公司对被取消中标资格不服，以萍乡汇丰公司为被告，向萍乡市中级人民法院提起民事诉讼，要求确认江西监理公司中标成立且合法有效。9月26日江西监理公司向萍乡市建设局投诉，为使投诉的处理结果不与法院的处理结果相矛盾，萍乡市建设局于9月29日中止了对江西监理公司投诉的处理。2014年12月8日，萍乡市中级人民法院裁定驳回江西监理公司的民事起诉。江西监理公司不服向江西省高级人民法院上诉，江西省高级人民法院于2015年4月以（2015）赣立终字第39号裁定维持原裁定。2015年6月23日，江西监理公司向萍乡市建设局具函请求对投诉给予答复，并告知根据江西省高级人民法院（2015）立终字第39号民事裁定，江西监理公司可以投诉萍乡汇丰公司。萍乡市建设局得知人民法院的终审结果后，于2015年7月13日作出“萍建招投处字［2015］1号”建设工程招投标投诉处理决定，认为因投诉人（江西监理公司）有不良行为记录，依法取消其中标资格并无不当，本次招投标活动的事实清楚、证据充分，程序合法公正，投诉人的投诉缺乏事实根据和法律依据，依据《建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条第一款之规定，作出处理决定如下：驳回投诉人江西省监理公司的投诉。江西监理公司不服该决定向萍乡市人民政府提出复议，萍乡市人民政府于2015年10月23日作出萍府复决字［2015］11号《行政复议决定书》认为，被申请人（萍乡市建设局）在作出建设工程招投标处理决定时，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定：维持被申请人（萍乡市建设局）在2015年7月15日作出的“萍建招投字［2015］1号”建设工程招投标投诉处理决定。江西监理公司不服上述决定，遂于2015年11月13日向原审法院起诉。

原审法院另查明，江西省建设监理有限公司原名称为江西省建设监理总公司，2011年10月8日经工商部门核准，变更为江西省建设监理有限公司。2014年7月25日，赣州市城乡规划建设局作出赣市规建字［2014］55号《关于对江西丰仁建设有限公司等31家公司记不良记录的通报》，对江西省建设监理有限公司予以全市通报批评并记不良记录一次。原审还查明，江西省建设监理有限公司在原审法院第一次庭审时要求对萍乡市建设局2014年8月8日由其工作人员王丽、姚凌霄所作的《调查询问笔录》的书写时间进行鉴定，原审法院以【（2016）赣安法技委字第15号】委托西南政法大学司法鉴定中心进行司法鉴定，西南政法大学司法鉴定中心于2016年11月出具西政司法鉴定中心[2016]鉴字第3601号司法鉴定意见书，结论为：不能确定送检时间为“2014年8月8日”的《调查询问笔录》原件上的手写字迹的形成时间。

原审法院认为，江西监理公司的诉请理由不成立。第一，萍乡市建设局接到江西监理公司的投诉后，获悉江西监理公司就此事已向人民法院提起民事诉讼，其诉求亦是认为这次招标活动办存在不公正不合法现象，严重侵犯了其合法权益，要求恢复其在萍乡市田中人工湖景观工程施工监理招标中标资格。市建设局为避免其作出的处理决定与法院的司法审判结果相冲突，遂于9月29日作出中止调查处理，其行为既没有拒绝履行江西监理公司的投诉申请亦不是对江西监理公司的投诉申请不予理睬，而是受理之后暂行中止，且萍乡市建设局在中止事由消失即法院裁定驳回江西监理公司的民事起诉后，即恢复对江西监理公司投诉的处理，于2015年7月13日作出处理决定，其行为不构成不履行法定职责。第二，在萍乡市田中人工湖景观工程施工监理招标过程中，张伟既不是投标人也不是利害关系人，其反映的事实不是这次招投标活动中不符合法律、法规的规定的行为，而是反映江西监理公司2014年在赣州市有不良违法记录被通报，故张伟的行为应定性为举报，在本案中张伟实际为举报人而不是投诉人。根据萍乡市建设局的调查核实，张伟职业、住址、身份证号码及手机号齐全，张伟身份明确，江西监理公司认为张伟系三无人员没有有效证据证实。且张伟作为举报人也无须公开自己的身份信息。张伟的举报不会必然产生江西监理公司中标资格的丧失，只有当张伟的举报属实且该事实与江西监理公司的投标行为有利害关系时才有可能产生相应的因果关系。根据张伟的举报，萍乡市建设局查实赣州市城乡规划建设局作出赣市规建字［2014］55号《关于对江西丰仁建设有限公司等31家公司记不良记录的通报》，对江西监理公司予以全市通报批评并记不良记录一次，张伟的举报与事实相符合。江西监理公司认为张伟举报属无效行为与事实不符，于法律无据，不予支持。第三，江西监理公司在送审的《企业自报近36个月本企业和总监理工程师受处罚情况表》受罚类别一栏中既未填写“不良行为记录”亦未填写“通报”，未填写任何文字。经评标委员会核实，江西监理公司于2014年7月25日被赣州市城乡规划建设局通报批评并记入不良记录名单离江西监理公司提交的投标资格文件未超过6个月。且招标文件中已经明示如隐瞒不报，视同弄虚作假。评标委员会据此取消江西监理公司的中标资格，将原第二中标人九江市建设监理有限公司变更为第一中标候选人，事实清楚，理由正当。综上，萍乡市建设局2015年7月15日作出的“萍建招投字［2015］1号”建设工程招投标投诉处理决定驳回原告的投诉，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。萍乡市人民政府的复议决定程序合法。江西监理公司要求判决撤销萍乡市人民政府“萍府复决定［2015］11号”行政复议决定，不予支持。江西监理公司要求判决撤销九江市建设监理有限公司的中标资格，恢复其中标资格，基于上述支持萍乡市建设局处理决定及萍乡市人民政府行政复议决定书的事实与理由，亦不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回江西监理公司的诉讼请求。

江西监理公司不服原审判决，提出上诉，请求二审法院撤销原审判决，同时撤销被上诉人萍乡市建设局作出的萍建招处字[2015]1号《建设工程招标投标投诉处理决定书》、萍乡市人民政府作出的萍府复决字[2015]11号《行政复议决定书》，并撤销九江市建设监理有限公司的中标资格，恢复上诉人的中标资格。其主要理由是：1、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》规定，行政监督部门仅受理与投诉项目有利害关系的人的投诉，不受理与工程无关人员的投诉，张伟作为个人，不是这次招标投标活动的参与者，且与投资项目无任何利害关系，其身份不明，应认定张伟对上诉人的投诉无效，不能被采信。2、赣州市城乡规划建设局《关于对江西丰仁建设公正无私等31家公司记不良记录的通报》（赣市规建字[2014]55号）中记载的事实，属于不良记录，不应认定为招标文件要求如实填写“不良行为记录”，不能据此取消其中标资格。3、萍乡市建设局未在法律规定的期限内作出投诉处理决定书，属于严重不作为，且程序违法。

被上诉人萍乡市建设局答辩称：1、萍乡市建设局仅对招标投标活动履行监督职能，没有决定上诉人是否中标的权力。2、萍乡市建设局是根据投诉处理办法在法定期限内严格按照法律程序作出的决定，没有超过法定期限。张伟的投诉与本案没有关联。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。

被上诉人萍乡市人民政府的答辩意见与萍乡市建设局一致。

第三人萍乡汇丰公司答辩称：1、招标工程已经完工了，上诉人与招标工程没有利害关系了。2、中标资格由评标委员会来决定。萍乡市建设局作出的投诉处理决定以及萍乡市人民政府作出的行政复议决定也是依法依规的。故应驳回上诉人的上诉，维持原判。

二审审理过程中，各方当事人均未提交新的证据。本院查明的事实与前述原审查明的事实基本相同，本院予以确认。本院补充查明，萍乡市田中人工湖景观工程施工监理项目现已由九江市建设监理有限公司完成。

本院认为，本案被诉最初行政行是被上诉人萍乡市建设局2015年7月13日作出的“萍建招投处字[2015]第1号”建设工程招投标投诉处理决定，该投诉处理决定经过了行政复议，且得到复议机关维持，故本案需审查：1、被上诉人萍乡市建设局作出的投诉处理决定是否合法；2、被上诉人萍乡市人民政府对该投诉处理决定进行复议时，其复议程序是否合法。鉴于各方当事人对被上诉人萍乡市建设局享有对招标投标活动进行监督的法定职权以及萍乡市人民政府复议程序的合法性均无异议，本院经依法审查后予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是萍乡市建设局作出的投诉处理决定是否有事实依据和法律法规依据，其程序是否合法。对此评析如下：

关于投诉处理决定有无事实依据和法律依据的问题。根据《中华人民共和国招标投标法》第七条第二款“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为”之规定，被上诉人萍乡市建设局在其职权范围内应对评标活动是否存在违法行为进行调查处理，并着重审查第三人萍乡汇丰公司及评标委员会取消上诉人中标资格是否存在违法违规行为。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条第一款规定：“评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据”，该规定表明招标文件确定的标准可以作为评标的依据，对评标委员会的评标行为产生拘束力，同时评标委员会亦有权在法律范围内对投标人提交的投标文件是否符合招标文件规定的评标标准和方法做出审慎判断，并出具专业意见。本案中，评标委员会在核实上诉人于2014年7月25日被赣州市城乡规划建设局通报批评并已记入不良记录名单，且离上诉人提交的投标资格文件未超过6个月的相关事实的情况下，依据萍乡市田中人工湖景观工程施工监理招标“赣建萍乡招字[2014]第27号”资格审查文件第二项(二)规定以及诚实信用的原则，出具取消上诉人中标资格的复议意见，属法律权限范围内的正常履职行为，并未违反法律、行政法规的规定。第三人萍乡汇丰公司按照评标委员会的复议意见取消上诉人的中标资格并确定第二中标候选人九江市建设监理有限公司为中标人，符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条的规定，并无不当。综上，被上诉人萍乡市建设局作出的“萍建招投处字［2015］1号”建设工程招投标投诉处理决定事实清楚、适用法律正确。

关于上诉人提出张伟投诉无效，萍乡市建设局受理张伟投诉违法进而导致上诉人的中标资格被取消的上诉意见。本院认为，本案张伟的“投诉”系检举性质，不属《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的规制。理由在于，该《办法》第三条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉”，可见，该《办法》中的“投诉”指向的是“招投标活动中违反法律、法规和规章规定的行为”，而本案中张伟反映的是江西监理公司曾有不良行为记录，故张伟的“投诉函”不属于《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》所指的“投诉”，其不需具备该《办法》规定的“投诉人”的资格限定条件，即使张伟的身份信息不明确，或与涉案项目不存在任何利害关系，被上诉人萍乡市建设局下设的“招标办”亦可根据张伟所反映的情况告知项目招标人即第三人萍乡汇丰公司，由招标人进行处理。故上诉人提出的该上诉意见，理由不成立，不能采信。

关于上诉人提出被上诉人萍乡市建设局未在法定时限内作出受理通知和处理决定，构成不作为和程序违法的上诉意见。本院认为，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十一条第二款规定：“对于符合投诉处理条件并决定受理的，收到投诉书之日即为正式受理”，故被上诉人萍乡市建设局对于其决定受理的案件，无需向上诉人发送受理投诉的文书，上诉人主张受理期限超过法定期限的理由不成立。此外，法律法规和行政规章针对投诉处理设立时限的目的在于督促行政机关及时高效地受理申请，做出答复，避免行政机关推诿、懈怠或者其他消极行为。本案中，被上诉人萍乡市建设局为避免其行政处理与人民法院的民事裁判结果相冲突，决定中止调查处理，并在中止事由消失后即恢复对上诉人投诉的处理，其行为符合行政程序时限制度的目的。鉴于因行政程序中止而耽搁的时间不计算在法定期间内，被上诉人萍乡市建设局于2014年9月25日接到上诉人的投诉，2014年9月29日作出中止调查处理，2015年6月23日应上诉人请求恢复调查处理，2015年7月15日作出处理决定，未超过《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》规定的时限要求（即自受理投诉之日起三十个工作日做出处理决定，因正当事由耽搁的时间不计算在法定期间内）。退而言之，即使已过时限要求，因其未影响实体处理结果且萍乡市建设局实体处理结果正确，亦不应撤销被上诉人萍乡市建设局作出的投诉处理决定。上诉人提出的该上诉意见，理由不成立，不能采信。

综上所述，本院认为，本案被诉行政处理决定和行政复议决定是合法的，且涉案项目的监理已经由九江市建设监理有限公司完成，上诉人的全部请求均不能支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人江西省建设监理有限公司负担。

审　判　长　　李修贵

审　判　员　　周丽娜

代理审判员　　黄　毅

二〇一七年五月八日

书　记　员　　邱玉西