原告广州环保投资集团有限公司诉被告湘西土家族苗族自治州财政局及第三人吉首市财政局行政复议一案行政判决书

湖南省花垣县人民法院

行 政 判 决 书

湘31**行初76号

原告广州环保投资集团有限公司，住所地广东省广州市越秀区东风东路733（1）号自编负**03自编之**，统一社会信用代码：91440101671815024A。

法定代表人刘先荣，男，该公司董事长。

委托代理人黄顺华，男，广东金桥百信律师事务所律师。

委托代理人景铎，男，广东金桥百信律师事务所律师。

被告湘西土家族苗族自治州财政局，统一社会信用代码：114331000066865927，住所地湖南省吉首市乾州办事处狮子社区文心路**。

法定代表人梁君，男，该局局长。

出庭行政机关负责人石康成，男，该局副局长。

委托代理人涂裕民，系该局法规科负责人。

委托代理人王治文，男，湖南四维律师事务所律师。

第三人吉首市财政局，，住所地吉首市乾州新区仙镇营统一社会信用代码：114331010067274703。

法定代表人田光玉，女，该局局长。

委托代理人梁富豪，系该局职工。

原告广州环保投资集团有限公司不服被告湘西土家族苗族自治州财政局及第三人吉首市财政局行政复议一案，于2019年9月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年9月25日向被告及第三人吉首市财政局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告广州环保投资集团有限公司委托代理人景铎，被告湘西土家族苗族自治州财政局机关负责人石康成及委托代理人涂裕民、王治文，第三人吉首市财政局委托代理人梁富豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

湘西土家族苗族自治州财政局于2019年9月3日作出州财行复决[2019]1号《行政复议决定书》，载明于2019年6月24日收到广州环保投资集团有限公司的行政复议申请。认为吉首市财政局作出的《投诉处理决定书》（吉财购[2019]49号）主要事实认定不清、证据不足、适用依据错误，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销吉首市财政局作出的《投诉处理决定书》（吉财购[2019]49号），责令吉首市财政局在收到本决定之日起30个工作日内重新作出投诉处理决定。

原告广州环保投资集团有限公司诉称，原告作为联合体牵头方受邀参与由吉首市公用事业管理局组织的武陵山静脉产业园PPP项目的社会资本采购活动。后原告及投标联合体认为该项目的采购结果损害了原告及联合体的合法权益，依照《政府采购质疑和投诉办法》的规定向吉首市公用事业管理局提出质疑。吉首市公用事业管理局于2019年2月28日作出质疑答复，驳回了原告的质疑事项。后原告依该质疑答复的指引向吉首市财政局提出投诉，吉首市财政局经审查作出《投诉处理决定书》（吉财购[2019]49号），决定驳回投诉。原告依照吉首市财政局的指引依法向被告湘西土家族苗族自治州财政局提出复议申请。被告于2019年9月3日作出州财行复决[2019]1号《行政复议决定书》，决定撤销吉首市财政局作出的《投诉处理决定书》（吉财购[2019]49号），责令吉首市财政局重新作出投诉处理决定。同时，被告在《行政复议决定书》中认为，原告未以联合体所有供应商共同进行投诉，不是适格投诉主体，吉首市财政局理应依法驳回原告的投诉。原告认为，原告事实上是代表联合体提出的该项投诉，符合规定；即便原告未以联合体名义投诉，吉首市财政局亦不能以此为由驳回投诉，被告的该项认定完全属于错误指引；如吉首市财政局按照被告的指引驳回原告投诉，将使得原告彻底丧失投诉的救济途径，不符合立法目的。被告的该项认定严重损害了原告的合法权益，应该依法予以撤销。故诉至人民法院，请求撤销被告作出的州财行复决[2019]1号《行政复议决定书》，由被告重新作出行政复议决定，并承担本案诉讼费用。

原告广州环保投资集团有限公司为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据：1.联合体协议书，证明原告于2019年1月17日与广州建筑股份有限公司签订《联合体协议书》，双方组成联合体（广环投联合体）参与武陵山静脉产业园PPP项目的投标，并由原告负责处理项目招标过程中的一切事务。故原告正是代表联合体的名义提起涉案投诉，不存在主体不适格问题。2.关于《武陵山静脉产业园PPP项目》采购结果的质疑函；3.关于广州环保投资集团有限公司质疑函的答复书；上述证据证明原告认为武陵山静脉产业园PPP项目的社会资本采购结果损害了原告的合法权益，向吉首市公共事业管理局、湖南省湘咨工程咨询有限责任公司依法提出质疑，吉首市公共事业管理局于2019年2月28日作出质疑答复，对原告的质疑事项未予认可。4.关于武陵山静脉产业园PPP项目采购结果的投诉函；5.投诉处理决定书；上述证据证明原告对质疑答复不服，依法向吉首市财政局提出投诉，该局认为原告的投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立，决定驳回投诉。6.武陵山静脉产业园PPP项目采购文件，证明该PPP项目采购文件与《吉首市垃圾焚烧发电项目可行性研究报告》存在高度重合，《可行性研究报告》未该项目的采购需求、技术条件、商务条件、投标人资格条件、评标标准等标准提供了基础事实与技术支持。7.吉首市垃圾焚烧发电项目可行性研究报告，证明《可行性研究报告》包含整体设计、规范编制的核心内容，与整体设计、规范编制处于同等重要地位。8.资格审查结果（入围）通知书，证明北京首创环境投资有限公司（联合体牵头方）、浙江省二建建设集团有限公司（联合体成员）、中国轻工业广州工程有限公司（联合体成员）于2017年7月26日通过武陵山静脉产业园PPP项目资格审查。9.武陵山静脉产业园PPP项目公开招标公告，证明该PPP项目于2018年12月28日正式公开招标。10.武陵山静脉产业园PPP项目采购答疑回复，证明2019年1月4日，吉首市公共事业管理局就投标人对本项目提出的各项问题作出质疑答复。11.吉首市垃圾焚烧发电项目申请报告，证明中国轻工业广州工程有限公司接受吉首市谷韵水务市政有限公司的委托，2019年1月就吉首市垃圾焚烧发电项目编制了申请报告。

被告湘西土家族苗族自治州财政局辩称，原告就被告作出的《行政复议决定书》关于“原告未以联合体所有供应商共同进行投诉，不是适格投诉主体，吉首市财政局理应依法驳回原告的投诉”的认定严重损害原告的合法权益，应当依法撤销的主张没有事实和法律依据，是不能成立的。原告以《联合体协议书》约定为由，称事实上是代表联合体提出投诉不符合法律规定，不能成立。被告在《行政复议决定书》中的相关指引有事实依据和法律依据支持，原告称被告指引错误不能成立，不符合立法目的亦不能成立。为此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告湘西土家族苗族自治州财政局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组证据，拟证明广州环保投资集团有限公司提出行政复议申请的证据：1、行政复议申请书；2、证据10份：（1）关于武陵山静脉产业园PPP项目采购结果的质疑函，（2）关于广州环保投资集团有限公司质疑的答复书，（3）关于武陵山静脉产业园PPP项目采购结果的投诉函，（4）投诉处理决定书，（5）武陵山静脉产业园PPP项目采购文件，（6）吉首市垃圾焚烧发电项目可行性研究报告，（7）资格审查结果（入围）通知书，（8）武陵山静脉产业园PPP项目公开招标公告，（9）武陵山静脉产业园PPP项目采购答疑回复，（10）吉首市垃圾焚烧发电项目申请报告；3、行政复议申请接收单。第二组证据，拟证明州财政局依法受理了行政复议申请案件的证据：4、行政申请立案受理审批表；5、送达回证。第三组证据，拟证明吉首市财政局提交了答复意见及证据材料的证据：6、《行政复议答复书》；7、证据13份：（1）关于武陵山静脉产业园PPP项目采购结果的质疑函；（2）关于广州环保投资集团有限公司质疑的答复书；（3）关于武陵山静脉产业园PPP项目采购结果的投诉函；（4）投诉受理通知书；（5）投诉答复通知书；（6）关于广州环保投资集团有限公司对武陵山静脉产业园PPP项目采购结果投诉的情况说明（湖南湘咨工程咨询有限责任公司）；（7）关于广州环保投资集团有限公司对武陵山静脉产业园PPP项目采购结果投诉的情况说明（吉首市公用事业管理局）；（8）关于协助解答武陵山静脉产业园PPP项目公开招标有关投诉事项的函及复函（吉首市发改局、湘西自治州生态环境局吉首分局）；（9）武陵山静脉产业园PPP项目采购文件；（10）吉首市垃圾焚烧发电项目可行性研究报告和服务合同；（11）市政污泥集中处置项目可行性研究报告和服务合同；（12）武陵山静脉产业园暨吉首市垃圾焚烧发电项目入场道路工程项目可行性研究报告和服务合同；（13）吉首市台儿冲垃圾处理改扩建（配套飞灰填埋场建设）工程项目可行性研究和服务合同。第四组证据，拟证明州财政局收集证据材料的证据：8、调取政府采购项目资料的函；9、调取的证据材料：（1）资格预审公告；（2）资格审查入围通知书；（3）公开招标公告；（4）预中标公告；（5）评标结论书；（6）投诉函；（7）立案审批表。第五组证据，拟证明州财政局依法作出决定以及送达的证据：10、《行政复议决定书》；11、送达回证。第六组证据（本案适用法律依据）：12、《中华人民共和国政府采购法》；13、财政部94号令《政府采购质疑和投诉办法》。

第三人吉首市财政局辩称，同意被告湘西土家族苗族自治州财政局答辩意见，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

第三人吉首市财政局未向本院提交证据。

本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，针对已质证的证据作如下确认：

对于原告广州环保投资集团有限公司提交的证据。被告湘西土家族苗族自治州财政局、第三人吉首市财政局质证认为“三性”均无异议，对部分证据的证明目的有异议，原告提交的证据均系书证，来源合法，本院予以采信。

（二）对于被告湘西土家族苗族自治州财政局提交的证据。原告广州环保投资集团有限公司对部分证据的关联性有异议，第三人吉首市财政局无异议，被告提交的证据是被告在作出涉诉行政行为中制作、收集的客观资料，且能证实被告作出涉诉行政行为的客观事实，原告对上述证据的关联性提出异议，其实质是对被告据此作出具体行政行为的合法性的质疑，并非是对证据的证明能力提出的异议，故被告提交证据可以作为本案的定案依据，本院予以采信。

经审理查明，2019年1月17日，广州环保投资集团有限公司（牵头方）、广州建筑股份有限公司（成员）组成联合体，参加武陵山静脉产业园PPP项目投标。广州环保投资集团有限公司负责项目的投资、融资、运营河维修（包括项目设施设备更新）；广州建筑股份有限公司负责项目的建设。2019年2月22日，武陵山静脉产业园PPP项目预中标成交结果公示。同日，广州环保投资集团有限公司向湖南省湘咨工程咨询有限责任公司（代理机构）、吉首市公用事业管理局（采购人）提出书面质疑。2019年2月28日，吉首市公用事业管理局以书面形式作出了质疑和答复。广州环保投资集团有限公司对质疑答复不满意，于2019年3月15日向吉首市财政局提起投诉。2019年4月26日，吉首市财政局作出吉财购[2019]49号《投诉处理决定书》，决定驳回广州环保投资集团有限公司的投诉。广州环保投资集团有限公司不服，于2019年6月24日向湘西土家族苗族自治州财政局提出行政复议申请，并于2019年7月8日将补正材料提交复议机关，湘西土家族苗族自治州财政局于同日莲受理后，于2019年7月15日向吉首市财政局送达《行政复议答复通知书》（州财法函[2019]2号）。吉首市财政局于2019年7月24日向湘西土家族苗族自治州财政局提交《行政复议答复书》及证据材料。2019年9月3日，湘西土家族苗族自治州财政局作出州财行复决[2019]1号《行政复议决定书》，决定撤销吉首市财政局作出的吉财购[2019]49号《投诉处理决定书》，责令吉首市财政局在30个工作日内重新作出投诉处理决定。并于同年9月4日送达广州环保投资集团有限公司，同年9月6日送达吉首市财政局。广州环保投资集团有限公司不服，遂提起行政诉讼。

本院认为，《政府采购质疑和投诉办法》第五条第二款规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法处理供应商投诉。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。湘西土家族苗族自治州财政局作为吉首市财政局的上一级主管部门，对吉首市财政局作出的行政行为，有权根据原告的申请，履行法定的行政复议职权，是本案的适格被告。本案中，原告广州环保投资集团有限公司不服第三人吉首市财政局作出的《投诉处理决定书》，向被告湘西土家族苗族自治州财政局提出复议申请。被告受理后，向第三人吉首市财政局发出《行政复议答复通知书》，在第三人提交《行政复议答复书》及证据材料后，作出州财行复决[2019]1号《行政复议决定书》并送达给原告及第三人，程序合法。

根据原、被告双方及第三人的诉辩意见，本案的争议焦点是被告湘西土家族苗族自治州财政局在州财行复决[2019]1号《行政复议决定书》中指出第三人吉首市财政局作出的吉财购[2019]49号《投诉处理决定书》将原告广州环保投资集团有限公司认定为合格的投诉主体，属于认定错误，吉首市财政局本应依法驳回原告的投诉，属于法律依据适用错误，是否有悖于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条的规定。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。禁止不利变更原则的产生主要基于对公民申请权的保护以及国家权力对个人权利的谦抑。当原行政行为违反了国家的强制性规定而适用了错误的法律、法规或出现了紧急状态时可以不适用该原则，但同时应当对申请人进行必要的救济。行政诉讼中，禁止不利变更原则适用一般遵循以下规则：一是该原则的适用仅限定于本案，即该原则禁止的是行政复议争议的主要标的，即原行政行为的主文，至于理由的变更则不在其列；二是该原则适用的范围仅限为行政复议申请人，不包括因为行政复议决定而受不利的其他人；三是该原则适用的复议决定仅限定在撤销和变更决定中；四是该原则的适用以对具体行政行为的不服为主，还可适用于事实行为等其他行政行为。本案中，原告广州环保投资集团有限公司不服第三人吉首市财政局作出的吉财购[2019]49号《投诉处理决定书》，向被告湘西土家族苗族自治州财政局申请行政复议，称投诉处理决定在事实认定与法律适用上存在重大错误。被告作出的州财行复决[2019]1号《行政复议决定书》认定第三人作出的《投诉处理决定书》主要事实不清、证据不足、适用依据错误，决定予以撤销，对行政复议争议的主要标的进行了回应，其《行政复议决定书》在原告的复议申请范围内，且撤销该《投诉处理决定书》的主要理由并非原告不是适格的投诉主体，故被告在本案中并未违反不利变更禁止原则。再者，《政府采购质疑和投诉办法》第九条规定，以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出。本案中，作为上级行政机关的被告湘西土家族苗族自治州财政局针对下级行政机关吉首市财政局行政行为中客观存在的瑕疵、过错予以指出，履行层级监督职能并无不妥，并未作出对原告更为不利的行政复议决定。

综上，被告湘西土家族苗族自治州财政局作出的州财行复决[2019]1号《行政复议决定书》依据充分，程序合法；原告广州环保投资集团有限公司的诉讼请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告广州环保投资集团有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告广州环保投资集团有限公司负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。

审　判　长　　吴　辉

人民陪审员　　彭江群

人民陪审员　　李永芹

二〇一九年十一月二十五日

法官　助理　　龙　瑜

书　记　员　　姚　梦

附本判决书所适用的法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。