安徽省志成建设工程咨询股份有限公司与金寨县应急管理局质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)一审行政判决书

安徽省金寨县人民法院

行 政 判 决 书

（2020）皖1524行初7号

原告安徽省志成建设工程咨询股份有限公司,住所地安徽省合肥市蜀山区新产业园自主创新产业基地**(**)****，统一社会信用代码91340100148975410U。

法定代表人陆坤，该公司总经理。

委托代理人秦煜，安徽承义律师事务所律师。

委托代理人钱进，安徽承义律师事务所律师。

被告金寨县应急管理局，住所地，住所地安徽省六安市金寨县现代产业园区金梧桐政务服务中心会信用代码11341426791801769。

法定代表人郑学培，该局局长。

委托代理人周春辉，该局总工程师。

委托代理人黄世海，金寨县南溪法律服务所法律工作者。

原告安徽省志成建设工程咨询股份有限公司（以下简称志成公司）不服被告金寨县应急管理局（以下简称金寨县应急局）安全生产行政处罚，于2020年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年5月18日向被告金寨县应急局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭进行了审理。原告志成公司的委托代理人秦煜、钱进，被告金寨县应急局的法定代表人郑学培及其委托代理人周春辉、黄世海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

金寨县应急局于2020年1月15日作出（金）应急罚〔2020〕14号行政处罚决定书。该处罚决定书认定，志成公司对监理项目管控不严，明发﹒阅山悦府项目在无施工许可证、开工令的情况下开工建设，监理项目部对施工单位安全生产工作监管松懈，对砖胎模专项施工方案审核把关不严，对施工单位不严格按照方案施工监理不力；对施工单位安全管理人员资质、安全教育培训、安全技术交底等审查不严，默许施工单位在政府监管部门责令工地停建期间违法施工，对2019年6月27日在金寨明发﹒阅山悦府项目施工工地发生的致二名作业人员死亡的生产安全责任事故的发生负有监理责任。志成公司的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第六十七条、《建设工程安全生产管理条例》第四条、第十四条，《建设工程施工许可证管理办法》第三条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，对志成公司作出罚款42万元的行政处罚。

志成公司诉称：2020年1月15日被告作出的（金）应急罚〔2020〕14号行政处罚决定认定其对2019年6月27日在金寨明发﹒阅山悦府项目施工工地发生的致二名作业人员死亡的生产安全责任事故负有监理责任，对原告作出罚款42万元的行政处罚，认定事实不清、证据不足、适用法律错误，故请求判决：1.撤销（金）应急罚〔2020〕14号行政处罚决定书；2.本案诉讼费由被告承担。

志成公司向本院提交并在庭审中出示了以下证据：

1.（金）应急罚〔2020〕14号《行政处罚决定书(单位)》证明被告对原告作出行政处罚的事实。

2-3.微信聊天记录、《金寨县建设工程质量安全监督告知书》，证明原告督促建设单位尽快办理施工许可证,建设单位一直表示正在办理中，故原告作为监理单位,已经尽到了合理提醒义务。

4.停工令2份、文件签收表1份，证明2019年6月2日,施工单位被政府监管部门责令停建后,原告先后两次向施工单位下发了停工令，故原告不存在默许施工单位在政府监管部门责令停建期间违法施工问题。

5-7.《金寨县应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》、《关于明发﹒阅山悦府“2019.6.27”坍塌生产安全事故行政处理的通报(金住建(2019)141号)》、《关于“2019.6.27”建筑施工生产安全事故行政处理的通报》(六建质函(2019)497号)，证明：①金寨县住房和城乡建设局（以下简称金寨县住建局）具体负责建筑行业或领域的安全生产监督管理工作,并承担相应的行政责任,被告仅从综合监督管理全县安全产生工作的角度,监督、指导和协调上述部分的安全生产监督管理工作。本案中,金寨县住建局作为金寨县建筑行业安全生产主管部门,已按照职责分工对原告作出了相应的行政处罚,被告不应再对原告进行处罚;②即使原告对本次事故的发生具有一定的监理责任,根据“责处对等与过处相当”的原则,在六安市住房和城乡建设局（以下简称六安市住建局）及金寨县住建局已对原告作出相应行政处罚的情况下,被告又对原告处以42万元罚款的处罚过重。

8.《安徽金开建设集团有限公司承建金寨明发·阅山悦府项目“2019.6.27”坍塌事故调查报告》，证明：①根据事故调查结果显示，涉案工程由施工单位擅自违法分包给无资质的自然人洪某，洪某在停工整改期间擅自安排临时工作人员（钢筋工）偷建施工；②本次事故的直接原因为上述临时工作人员（钢筋工）违规操作导致，事故的发生与原告并无直接的因果关系；③监理单位对此情况下的此类人员无法进行有无资质安全教育等审查，更不可能对其是否按照施工方案施工进行监理。

金寨县应急局辩称，一、根据事故调查组调查、收集的证据，证明志成公司没有严格执行相关法律法规规定的监理职责，对导致本案涉及的二死一伤的生产安全责任事故的发生负有责任，因此，其作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分；二、行政处罚适用法律正确，志成公司因违法行为致使涉案事故发生，系法律规定的“负有责任的生产经营单位”根据《安全生产法》第一百零九条第一项：发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款，本案对原告作出罚款42万元的处罚，适用法律并无不当。

金寨县应急局向本院提交并在庭审中出示了以下证据：

1.信息快报，证明金寨明发﹒阅山悦府项目工地发生砖胎膜坍塌事故；

2.“2019.6.27”坍塌事故调查组成立文件，证明事故调查组依法成立；

3.勘验笔录（附工程论证专家人选文件），证明事故现场勘验：钢筋工在绑扎钢筋时，拆除了先前为保证墙体稳定而设置的对撑，且墙体整体强度、抗滑移、抗倾覆严重不足，无法抵御回填土的侧压力，墙体发生坍塌，导致作业人员死伤，参与勘验专家：程宏青、许强；

4.事故调查组调查收集证据一组：①询问叶君、倪凤林、陆坤、刘益兵笔录，②安全技术交底、砖胎模施工方案、坍塌事故技术分析报告、施工单位三级安全教育说明，③金寨县住建局责令停工通知书及监理陈述书，④企业营业执照、监理合同、赔偿协议书、死亡证明等；证明：①志成公司在实施监理过程中,对监理项目部管控不严，阅山悦府项目在无施工许可证、开工令的情况下开工建设，事故发生时工人为临时工人，无任何证书；②监理项目部对施工单位安全生产工作的监管松懈，对砖胎模专项施工方案把关不严，对施工单位未严格按照方案施工监理不力；③监理公司对施工单位安全管理人员资质、安全教育培训、安全技术交底等审查不严，事故现场作业人员均未接受安全教育培训和安全技术交底；④默许施工单位在政府监管部门责令工地停工期间违法施工，未向监管部门报告施工单位违反禁令施工作业；⑤对事故发生前两次砖胎模坍塌未高度重视，未要求施工单位妥善处理并确保砖胎模施工安全，造成二人死亡的生产安全事故负有事故责任；⑥志成公司对该起生产安全事故负有责任，依法属于《安全生产法》第一百零九条规定的“负有责任的生产经营单位”，监理公司未尽到监理职责；⑦该事故属于安全生产一般事故；

5.监理细则、监理日记等，证明志成公司提供的证据拟证明公司依法履行了监理职责；

6.事故调查组讨论记录、“2019.6.27”事故调查报告并请批复的请示，证明事故调查组经集体讨论后向县政府提交事故调查报告及处理意见，符合法定程序；

7.金寨县人民政府批复，证明县政府批复同意对事故责任单位作出行政处罚；

8-15.立案审批表、行政处罚集体讨论记录、行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚集体讨论记录、案件处理呈批表、行政处罚决定书、送达回证，证明其作出的行政处罚程序合法；

16.三定方案，证明金寨县应急局具有生产安全事故行政处罚法定职权。

经庭审质证，金寨县应急局对志成公司提交的证据质证意见为：对证据1、3-8的真实性、合法性和关联性无异议，对其证明目的有异议，认为达不到原告主张的证明目的，阅山悦府项目发生二死一伤的生产安全事故，原告作为施工监理单位，未尽到监理职责；住建部门是根据建设工程安全生产管理条例的相关规定，对原告作出的是处理通报，而本案被告是依据安全生产法的相关规定对原告作出的是行政处罚，二者不可混为一谈，本案不存在一事再罚问题；对证据2有异议，认为该证据不能证明原告尽到了监理职责。

志成公司对金寨县应急局提交的证据质证意见为：对证据1、5、10、11、15无异议。对证据2-3不清楚，认为勘验笔录能够证明该起事故是违法分包人在停工整改期间隐瞒情况，擅自临时安排人员违规操作导致，且现场勘验时没有通知建设单位和监理单位到场，勘验程序违法。对证据4不清楚，其认为金寨县住建局6月2号的停工整改令中，责令停工的原因也是因为扬尘治理，而不是未办理施工许可证，住建局在正常的行政监管过程中已知晓施工单位是在未办理施工许可证的情况下进行施工，没有追究责任，说明金寨县住建局默许了施工单位在无施工许可证的情况下进行施工；证据中没有砖胎模施工方案的原件，被告应该提供原件，包括技术交底材料的原件，该证据达不到被告主张的证明目的。对证据6-9不清楚，认为是被告在调查过程中自己形成的材料，证据9反映了是在金寨县政府的干预下进行的讨论，从而造成了对本次事故的处理偏离了正常的行政执法程序，处罚结论缺乏客观公正性；对证据12不清楚，但是根据讨论记录，证明部分讨论组的成员也认为处罚过重；对证据13不清楚；对证据14行政处罚决定书有异议；证据16的证明目的有异议，认为金寨县住建局具体负责建筑行业或领域的安全生产监督管理工作，并承担相应的行政职责；本案原告已经被金寨县住建局和六安市住建局处罚，现在被告再次对其进行处罚是重复处罚，且被告仅从综合监督管理全县安全生产工作的角度，监督、指导和协调相关各部门的安全生产监督管理工作，该文件没有赋予被告行政处罚权利。

本院对上述证据认定如下：志成公司提交的证据1、3-8具有真实性、合法性和关联性，但不能达到志成公司所主张的证明目的，故对志成公司主张的上述证据的证明力,不予确认；证据2不符合证据形式，对其主张的证明力不予确认。金寨县应急局所提交的证据具有真实性、合法性和关联性，对其主张的上述证据的证明力，予以确认。

根据确认的证据及当事人庭审陈述，本院确认事实如下：

2018年6月20日明发集团安徽金寨城市开发有限公司（以下简称金寨明发集团）与志成公司签订《建设工程委托监理合同》，该合同约定：金寨明发集团将金寨明发·阅山悦府小区项目9-16#楼的监理工作委托志成公司实施，并对相关监理事宜进行了约定。2019年4月,安徽金开建设集团有限公司（以下简称金开公司）在未办理施工许可证的情况下对阅山悦府项目开工建设。2019年6月2日金寨县住建局向金寨明发集团、金开公司、志成公司等8单位下达《金寨县建设工程质量安全监督停工通知书》，要求各单位立即停止对阅山悦府工程的施工。6月3日，志成公司向金开集团送达了《停工令》要求由其负责监理工作的各施工单位停工。之后9#楼施工现场于6月4日、5日停工，10#楼未停工。6月11日金寨县住建局向志成公司下达《告知书》认定：阅山悦府项目施工单位未执行停工指令，未经复查同意，擅自复工，志成公司未制止，也未向建设行政主管部门报告，决定对志成公司及该公司项目总监倪凤林记入安全行政区域内承接新的工程项目，招标人应拒绝其参加依法必须招标的投标，同时在市住建局、市公管局网站公示，并上传“信用六安”。6月24日，因金开公司现场施工11#、10#号项目在整改不到位的情况下私自复工，志成公司向金开公司送达了《停工令》，要求其停工处理。6月27日上午10时左右，阅山悦府项目10#楼在基础施工过程中，砖胎模坍塌，造成二名作业人员死亡，一人受伤。事故发生后，金寨县人民政府授权金寨县应急局牵头成立了由金寨县监察委等单位组成的“安徽金开建设集团有限公司金寨阅山悦府项目2019.6.27坍塌事故调查组”，该事故调查组调查认定，金开公司承建金寨明发·阅山悦府项目2019.6.27坍塌事故是一起一般生产安全责任事故。2019年12月3日金寨县应急局对金寨明发集团、金开公司、志成公司的违法行为进行立案查处。12月9日经集体讨论决定：拟对金开公司罚款49万元，对志成公司罚款42万元，对金寨明发集团罚款40万元。并向被处罚人送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，志成公司在期限内提出书面陈述和申辩，2020年1月13日，金寨县应急局再次经集体讨论决定，对志成公司的申辩意见不予采纳。2020年1月15日金寨县应急局作出（金）应急罚〔2020〕14号行政处罚决定书，决定给予志成公司罚款42万元的行政处罚。并于2020年1月18日向志成公司邮寄送达。

另查明，2019年6月28日金寨县住建局作出“关于明发·阅山悦府项目2019.6.27坍塌生产安全事故行政处理的通报”，该通报决定：依据《安徽省住房城乡建设厅关于进一步加强建筑生产安全事故行政处理的通知》规定，给予金开公司和志成公司记录安全生产不良行为，扣企业信用分5分；按照《关于加强建筑施工生产安全责任事故处理违法违规行为联合惩戒的通知》（六建法[2018]80号），对志成公司记安全生产不良行为记录，公布期限1年，在公布期限内，不得在金寨县行政区域内承接新的工程项目，招标人应拒绝其参加依法必须招标项目的投标；对金寨明发集团记安全生产不良行为记录，公布期限1年，在公布期限内，不得在金寨县行政区域区参与土地招拍挂；同时将上述处理情况上报市住建局，建议执行范围扩大到全市行政区域。2019年7月17日六安市住建局作出“六安市住房和城乡建设局关于2019.6.27建筑施工生产安全事故行政处理通报”决定：对金寨明发集团、金开公司、志成公司记安全生产不良行为记录，并扣企业信用分5分；对金寨明发集团、志成公司记安全生产不良行为记录，公布期限1年，在公布期限内，志成公司不得在六安市行政区域内承接新的工程项目，招标人应拒绝其参加依法必须招标项目。

本案的争议焦点为：1.金寨县应急局是否具有行政处罚权；2.志成公司是否尽到监理职责；3.金寨县应急局对志成公司的行政处罚是否属于重复处罚；4.金寨县应急局作出的行政处罚适用法律是否正确。

本院认为：关于焦点1，金寨县应急局是否具有行政处罚权，根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）的规定，金寨县应急局作为县级负责安全生产综合监督管理单位，有权对本行政区内包括建设工程领域的生产经营单位在内的安全生产工作进行综合监督管理，依法享有对包括建设工程领域在内的安全生产违法行为进行处罚的职权；关于焦点2，志成公司是否尽到监理职责问题。本案中，志成公司虽对施工单位发出了停工令，事故亦发生在停工令规定的停工期间，但施工方在停工期间擅自施工而志成公司并未发现或未向有关主管部门报告，故志成公司对监理项目监督检查不到位，属于未尽到监理职责。关于焦点3，金寨县应急局对志成公司的行政处罚是否属于重复处罚，志成公司认为在住建部门对其已作出相关行政处罚的情况下，金寨县应急局不应再对其进行处罚的观点是对行政处理和行政处罚两者关系的误解。住建部门是在建设工程安全生产日常监督管理过程中，行使的是日常监督管理职权，其依据《安徽省住房城乡建设厅关于进一步加强建筑生产安全事故行政处理的通知》和《关于加强建筑施工生产安全责任事故处理违法违规行为联合惩戒的通知》（六建法[2018]80号）对志成公司作出的通报属于行政处理，并非行政处罚。因此，金寨县应急局对志成公司作出的行政处罚，不属于重复处罚。关于焦点4，金寨县应急局作出的行政处罚适用法律是否正确。《安全生产法》、《建筑工程安全生产管理条例》均是加强安全生产的行政法律法规，但两者的立法目的和适用情形不同。《建筑工程安全生产管理条例》主要是为了加强建设工程安全生产的日常监督管理，而《安全生产法》是为规范生产安全及相关安全事故的管理，因此生产经营单位在生产经营活动中包括建设工程领域在内发生了造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故时，其报告和调查处理应当适用《安全生产法》。但安全生产监督管理部门在对建设工程领域的事故进行调查处理时，对事故单位是否存在违反安全生产日常监督管理的违法行为的认定可以《建筑工程安全生产管理条例》为依据。因此，金寨县应急局依据《安全生产法》等相关法律法规对志成公司作出的行政处罚，适用法律正确。综上所述，金寨县应急局对志成公司作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；志成公司关于金寨县应急局对其作出的行政处罚认定事实不清、证据不足、适用法律错误，处罚结果过重、显失公平的理由不能成立，对其要求撤销（金）应急罚〔2020〕14号行政处罚决定书的的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告安徽省志成建设工程咨询股份有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告安徽省志成建设工程咨询股份有限公司负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。

审　判　长　　李冠萍

审　判　员　　孙用金

人民陪审员　　刘术文

二〇二〇年九月二十日

书　记　员　　刘　欢

附相关法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。