安徽省志成建设工程咨询股份有限公司因诉金寨县应急管理局安全生产行政处罚一案二审行政判决书

安徽省六安市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）皖15行终84号

上诉人（一审原告）安徽省志成建设工程咨询股份有限公司,住所地安徽省合肥市蜀山区新产业园自主创新产业基地**(**)****，统一社会信用代码91340100148975410U。

法定代表人陆坤，该公司总经理。

委托代理人钱进，安徽承义律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）金寨县应急管理局，住所地，住所地安徽省六安市金寨县现代产业园区金梧桐政务服务中心会信用代码11341426791801769。

法定代表人郑学培，该局局长。

委托代理人周春辉，该局总工程师。

委托代理人黄世海，金寨县南溪法律服务所法律工作者。

安徽省志成建设工程咨询股份有限公司（以下简称志成公司）因诉金寨县应急管理局（以下简称金寨县应急局）安全生产行政处罚一案，不服安徽省金寨县人民法院作出的（2020）皖1524行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人进行了书面审理，现已审理终结。

金寨县应急局于2020年1月15日作出（金）应急罚〔2020〕14号行政处罚决定书认定，志成公司对监理项目管控不严，明发﹒阅山悦府项目在无施工许可证、开工令的情况下开工建设，监理项目部对施工单位安全生产工作监管松懈，对砖胎模专项施工方案审核把关不严，对施工单位不严格按照方案施工监理不力；对施工单位安全管理人员资质、安全教育培训、安全技术交底等审查不严，默许施工单位在政府监管部门责令工地停建期间违法施工，对2019年6月27日在金寨明发﹒阅山悦府项目施工工地发生的致二名作业人员死亡的生产安全责任事故的发生负有监理责任。志成公司的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第六十七条、《建设工程安全生产管理条例》第四条、第十四条，《建设工程施工许可证管理办法》第三条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，对志成公司作出罚款42万元的行政处罚。

志成公司一审诉称，2020年1月15日被告作出的（金）应急罚〔2020〕14号行政处罚决定认定其对2019年6月27日在金寨明发﹒阅山悦府项目施工工地发生的致二名作业人员死亡的生产安全责任事故负有监理责任，对原告作出罚款42万元的行政处罚，认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求判决：1.撤销（金）应急罚〔2020〕14号行政处罚决定书；2.本案诉讼费由被告承担。

金寨县应急局一审辩称，一、根据事故调查组调查、收集的证据，证明志成公司没有严格执行相关法律法规规定的监理职责，对导致本案涉及的二死一伤的生产安全责任事故的发生负有责任，处罚决定认定事实清楚，证据充分；二、行政处罚适用法律正确，志成公司因违法行为致使涉案事故发生，系法律规定的“负有责任的生产经营单位”根据《安全生产法》第一百零九条第一项：发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款，对原告作出罚款42万元的处罚，适用法律并无不当。

一审法院审理查明，2018年6月20日明发集团安徽金寨城市开发有限公司（以下简称金寨明发集团）与志成公司签订《建设工程委托监理合同》，该合同约定：金寨明发集团将金寨明发·阅山悦府小区项目9-16#楼的监理工作委托志成公司实施，并对相关监理事宜进行了约定。2019年4月,安徽金开建设集团有限公司（以下简称金开公司）在未办理施工许可证的情况下对阅山悦府项目开工建设。2019年6月2日金寨县住建局向金寨明发集团、金开公司、志成公司等8单位下达《金寨县建设工程质量安全监督停工通知书》，要求各单位立即停止对阅山悦府工程的施工。6月3日，志成公司向金开集团送达了《停工令》要求由其负责监理工作的各施工单位停工。之后9#楼施工现场于6月4日、5日停工，10#楼未停工。6月11日金寨县住建局向志成公司下达《告知书》认定：阅山悦府项目施工单位未执行停工指令，未经复查同意，擅自复工，志成公司未制止，也未向建设行政主管部门报告，决定对志成公司及该公司项目总监倪凤林记入安全行政区域内承接新的工程项目，招标人应拒绝其参加依法必须招标的投标，同时在市住建局、市公管局网站公示，并上传“信用六安”。6月24日，因金开公司现场施工11#、10#号项目在整改不到位的情况下私自复工，志成公司向金开公司送达了《停工令》，要求其停工处理。6月27日上午10时左右，阅山悦府项目10#楼在基础施工过程中，砖胎模坍塌，造成二名作业人员死亡，一人受伤。事故发生后，金寨县人民政府授权金寨县应急局牵头成立了由金寨县监察委等单位组成的“安徽金开建设集团有限公司金寨阅山悦府项目2019.6.27坍塌事故调查组”，该事故调查组调查认定，金开公司承建金寨明发·阅山悦府项目2019.6.27坍塌事故是一起一般生产安全责任事故。2019年12月3日金寨县应急局对金寨明发集团、金开公司、志成公司的违法行为进行立案查处。12月9日经集体讨论决定：拟对金开公司罚款49万元，对志成公司罚款42万元，对金寨明发集团罚款40万元。并向被处罚人送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，志成公司在期限内提出书面陈述和申辩，2020年1月13日，金寨县应急局再次经集体讨论决定，对志成公司的申辩意见不予采纳。2020年1月15日金寨县应急局作出（金）应急罚〔2020〕14号行政处罚决定书，决定给予志成公司罚款42万元的行政处罚。并于2020年1月18日向志成公司邮寄送达。

另查明，2019年6月28日金寨县住建局作出“关于明发·阅山悦府项目2019.6.27坍塌生产安全事故行政处理的通报”，该通报决定：依据《安徽省住房城乡建设厅关于进一步加强建筑生产安全事故行政处理的通知》规定，给予金开公司和志成公司记录安全生产不良行为，扣企业信用分5分；按照《关于加强建筑施工生产安全责任事故处理违法违规行为联合惩戒的通知》（六建法[2018]80号），对志成公司记安全生产不良行为记录，公布期限1年，在公布期限内，不得在金寨县行政区域内承接新的工程项目，招标人应拒绝其参加依法必须招标项目的投标；对金寨明发集团记安全生产不良行为记录，公布期限1年，在公布期限内，不得在金寨县行政区域区参与土地招拍挂；同时将上述处理情况上报市住建局，建议执行范围扩大到全市行政区域。2019年7月17日六安市住建局作出“六安市住房和城乡建设局关于2019.6.27建筑施工生产安全事故行政处理通报”决定：对金寨明发集团、金开公司、志成公司记安全生产不良行为记录，并扣企业信用分5分；对金寨明发集团、志成公司记安全生产不良行为记录，公布期限1年，在公布期限内，志成公司不得在六安市行政区域内承接新的工程项目，招标人应拒绝其参加依法必须招标项目。

一审法院审理认为，一、金寨县应急局是否具有行政处罚权，根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）的规定，金寨县应急局作为县级负责安全生产综合监督管理单位，有权对本行政区内包括建设工程领域的生产经营单位在内的安全生产工作进行综合监督管理，依法享有对包括建设工程领域在内的安全生产违法行为进行处罚的职权；二、志成公司是否尽到监理职责问题。本案中，志成公司虽对施工单位发出了停工令，事故亦发生在停工令规定的停工期间，但施工方在停工期间擅自施工而志成公司并未发现或未向有关主管部门报告，故志成公司对监理项目监督检查不到位，属于未尽到监理职责。三、金寨县应急局对志成公司的行政处罚是否属于重复处罚，志成公司认为在住建部门对其已作出相关行政处罚的情况下，金寨县应急局不应再对其进行处罚的观点是对行政处理和行政处罚两者关系的误解。住建部门是在建设工程安全生产日常监督管理过程中，行使的是日常监督管理职权，其依据《安徽省住房城乡建设厅关于进一步加强建筑生产安全事故行政处理的通知》和《关于加强建筑施工生产安全责任事故处理违法违规行为联合惩戒的通知》（六建法[2018]80号）对志成公司作出的通报属于行政处理，并非行政处罚。因此，金寨县应急局对志成公司作出的行政处罚，不属于重复处罚。四、金寨县应急局作出的行政处罚适用法律是否正确。《安全生产法》、《建筑工程安全生产管理条例》均是加强安全生产的行政法律法规，但两者的立法目的和适用情形不同。《建筑工程安全生产管理条例》主要是为了加强建设工程安全生产的日常监督管理，而《安全生产法》是为规范生产安全及相关安全事故的管理，因此生产经营单位在生产经营活动中包括建设工程领域在内发生了造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故时，其报告和调查处理应当适用《安全生产法》。但安全生产监督管理部门在对建设工程领域的事故进行调查处理时，对事故单位是否存在违反安全生产日常监督管理的违法行为的认定可以《建筑工程安全生产管理条例》为依据。因此，金寨县应急局依据《安全生产法》等相关法律法规对志成公司作出的行政处罚，适用法律正确。综上所述，金寨县应急局对志成公司作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；志成公司关于金寨县应急局对其作出的行政处罚认定事实不清、证据不足、适用法律错误，处罚结果过重、显失公平的理由不能成立，对其要求撤销（金）应急罚〔2020〕14号行政处罚决定书的的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告志成公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告志成公司负担。

志成公司上诉称，一、被上诉人对上诉人进行处罚的事实及依据均存在错误。涉案事故发生前，上诉人已向施工单位催办施工许可、开工令，并下发了停工令，已尽到了监理职责，擅自违规施工责任在于施工单位，上诉人不存在把关不严、监理不力等问题，处罚决定适用法律错误。二、即使上诉人对本次事故的发生应承担责任，那也非直接或主要责任。被上诉人对上诉人的行政处罚违反公正、公平、过罚相当等执法原则。三、对建筑领域的处罚权应归属于住建局，一审判决认定被上诉人具行政处罚权的依据不足。请求：一、撤销（2020）皖1524行初7号行政判决，撤销（金）应急罚（2020）14号行政处罚决定；二、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。

金寨应急局辩称，一审判决认定事实清楚，行政处罚决定适用法律并无不当，对上诉人作出罚款42万元处罚适当，被上诉人系县级人民政府安全生产监督管理部门依法具有安全生产行政处罚职权。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

金寨县应急局向一审法院提交提交了以下证据：

1.信息快报，证明金寨明发﹒阅山悦府项目工地发生砖胎膜坍塌事故；

2.“2019.6.27”坍塌事故调查组成立文件，证明事故调查组依法成立；

3.勘验笔录（附工程论证专家人选文件），证明事故现场勘验：钢筋工在绑扎钢筋时，拆除了先前为保证墙体稳定而设置的对撑，且墙体整体强度、抗滑移、抗倾覆严重不足，无法抵御回填土的侧压力，墙体发生坍塌，导致作业人员死伤，参与勘验专家：程宏青、许强；

4.事故调查组调查收集证据一组：①询问叶君、倪凤林、陆坤、刘益兵笔录，②安全技术交底、砖胎模施工方案、坍塌事故技术分析报告、施工单位三级安全教育说明，③金寨县住建局责令停工通知书及监理陈述书，④企业营业执照、监理合同、赔偿协议书、死亡证明等；证明：①志成公司在实施监理过程中,对监理项目部管控不严，阅山悦府项目在无施工许可证、开工令的情况下开工建设，事故发生时工人为临时工人，无任何证书；②监理项目部对施工单位安全生产工作的监管松懈，对砖胎模专项施工方案把关不严，对施工单位未严格按照方案施工监理不力；③监理公司对施工单位安全管理人员资质、安全教育培训、安全技术交底等审查不严，事故现场作业人员均未接受安全教育培训和安全技术交底；④默许施工单位在政府监管部门责令工地停工期间违法施工，未向监管部门报告施工单位违反禁令施工作业；⑤对事故发生前两次砖胎模坍塌未高度重视，未要求施工单位妥善处理并确保砖胎模施工安全，造成二人死亡的生产安全事故负有事故责任；⑥志成公司对该起生产安全事故负有责任，依法属于《安全生产法》第一百零九条规定的“负有责任的生产经营单位”，监理公司未尽到监理职责；⑦该事故属于安全生产一般事故；

5.监理细则、监理日记等，证明志成公司提供的证据拟证明公司依法履行了监理职责；

6.事故调查组讨论记录、“2019.6.27”事故调查报告并请批复的请示，证明事故调查组经集体讨论后向县政府提交事故调查报告及处理意见，符合法定程序；

7.金寨县人民政府批复，证明县政府批复同意对事故责任单位作出行政处罚；

8-15.立案审批表、行政处罚集体讨论记录、行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚集体讨论记录、案件处理呈批表、行政处罚决定书、送达回证，证明其作出的行政处罚程序合法；

16.三定方案，证明金寨县应急局具有生产安全事故行政处罚法定职权。

志成公司向一审法院提交了以下证据：

1.（金）应急罚〔2020〕14号《行政处罚决定书(单位)》证明被告对原告作出行政处罚的事实。

2-3.微信聊天记录、《金寨县建设工程质量安全监督告知书》，证明原告督促建设单位尽快办理施工许可证,建设单位一直表示正在办理中，故原告作为监理单位,已经尽到了合理提醒义务。

4.停工令2份、文件签收表1份，证明2019年6月2日,施工单位被政府监管部门责令停建后,原告先后两次向施工单位下发了停工令，故原告不存在默许施工单位在政府监管部门责令停建期间违法施工问题。

5-7.《金寨县应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》、《关于明发﹒阅山悦府“2019.6.27”坍塌生产安全事故行政处理的通报(金住建(2019)141号)》、《关于“2019.6.27”建筑施工生产安全事故行政处理的通报》(六建质函(2019)497号)，证明：①金寨县住房和城乡建设局（以下简称金寨县住建局）具体负责建筑行业或领域的安全生产监督管理工作,并承担相应的行政责任,被告仅从综合监督管理全县安全产生工作的角度,监督、指导和协调上述部分的安全生产监督管理工作。本案中,金寨县住建局作为金寨县建筑行业安全生产主管部门,已按照职责分工对原告作出了相应的行政处罚,被告不应再对原告进行处罚;②即使原告对本次事故的发生具有一定的监理责任,根据“责处对等与过处相当”的原则,在六安市住房和城乡建设局（以下简称六安市住建局）及金寨县住建局已对原告作出相应行政处罚的情况下,被告又对原告处以42万元罚款的处罚过重。

8.《安徽金开建设集团有限公司承建金寨明发·阅山悦府项目“2019.6.27”坍塌事故调查报告》，证明：①根据事故调查结果显示，涉案工程由施工单位擅自违法分包给无资质的自然人洪某，洪某在停工整改期间擅自安排临时工作人员（钢筋工）偷建施工；②本次事故的直接原因为上述临时工作人员（钢筋工）违规操作导致，事故的发生与原告并无直接的因果关系；③监理单位对此情况下的此类人员无法进行有无资质安全教育等审查，更不可能对其是否按照施工方案施工进行监理。

上述证据材料均已随案移送本院，二审当事人举证同一审。经审查，一审法院对案件事实和证据的审查认定符合法律规定，本院予以确认，二审认定案件事实同一审。

本院认为，行政案件审查的中心是被诉行政行为的合法性。本案当事人的争议焦点为：一、上诉人志成公司在对涉案建筑工程进行工程监理过程中是否存在把关不严、监理不力，未尽到监理职责问题；二、被上诉人金寨县应急局作出的处罚决定适用法律是否适当。其一、涉案事故发生前，上诉人虽然已向施工单位催办施工许可、开工令，并下发了停工通知，但之后施工单位在停工期间又擅自施工，而上诉人并未及时监督检查处理消除安全隐患，更未向有关主管部门报告，其对涉案工程监督检查不到位，未能防止涉案安全生产事故的发生属于未尽到监理职责。其二、《中华人民共和国安全生产法》第六十七条第一款规定，负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。……《建设工程安全生产管理条例》第十四条第一款规定，工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。第二款规定，工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。第三款规定，工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。根据上述法律、法规规定，针对施工单位不按工程监理单位要求停止施工并整改消除安全事故隐患的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告采取相应的强制措施防止安全生产事故的发生。而上诉人发现安全生产隐患后，仅向施工单位发出了停工通知，对施工单位其后的擅自施工行为未能及时发现制止或者报告有关主管部门采取强制措施，未有尽到监理职责。被上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款之规定，对上诉人处以42万元罚款，在法定处罚幅度范围内，其处罚事实清楚适用法律正确。另，被上诉人金寨县应急局作为县级负责安全生产综合监督管理单位，有权对本行政区内包括建设工程领域的生产经营单位在内的安全生产工作进行综合监督管理，依法享有对包括建设工程领域在内的安全生产违法行为进行处罚的职权。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院予以驳回；一审法院判决驳回上诉人要求撤销行政处罚决定的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人安徽省志成建设工程咨询股份有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　张笑琳

审判员　　颜　凯

审判员　　刘莹洁

二〇二〇年十一月十一日

法官助理崔世敏

书记员张祺