某某、海口市综合行政执法局龙华分局行政赔偿行政赔偿赔偿判决书

海南省海口市中级人民法院 行政赔偿判决书 （2021）琼01行赔终30号 上诉人（原审原告）：***，男，1969年9月22日出生，公民身份号码XXX，汉族，住海口市琼山区。 委托代理人：***，海南吾佳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：海口市综合行政执法局龙华分局（原海口市龙华区综合行政执法局），住所地海口市龙昆北路19号龙华区政府。 法定代表人：***，局长。 委托代理人：***，海口市龙华区综合行政执法局工作人员。 委托代理人：***，海南瑞来律师事务所律师。 原审第三人：海南万源园林发展有限公司，住所地海口市龙昆南路海口市花鸟鱼艺市场内。 法定代表人：***，总经理。 上诉人***因与被上诉人海口市综合行政执法局龙华分局［原海口市龙华区综合行政执法局，以下简称龙华区执法局）］、原审第三人海南万源园林发展有限公司（以下简称万源公司）行政赔偿一案，不服海口市秀英区人民法院（以下简称秀英区法院）作出的（2020）琼0105行赔初11号行政判决，向本院提起上诉，本院于2021年6月15日立案后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 龙华区执法局于2019年11月12日作出海龙综法罚决字HL（2019）第445号《行政处罚决定书》（以下简称445号处罚决定），认定丁村HN-4号业主未经规划许可，擅自在海口市龙华区迎宾大道“海口市花鸟鱼艺市场”项目内建设钢架木质结构建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，龙华区执法局依据该法第六十四条规定，责令当事人自收到本处罚决定书之日起3日内自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除。因当事人未自行拆除，龙华区执法局于2020年2月23日和2月26日强制拆除了涉案建筑物。***不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1、判令龙华区执法局赔偿因其违法拆除行为给其造成的各项财产损失共计895075元（包括管理房、管理房顶棚隔阴大棚、钢结构大棚、木展厅、厨房用具、大花瓶、中花瓶、大花盆、花、玉石、工艺大流水瓶、小花瓶、小花盆）。2、本案诉讼费用由龙华区执法局承担。 原审审理查明，2014年1月1日，***与万源公司的授权委托代理人***签订《土地承包合同》，承包位于海口市龙华区迎宾大道东侧海口市花鸟鱼艺市场内面积1153.5平方米的土地作为花卉盆景、园林苗木生产销售、观赏鱼、鸟类、宠物等符合花鸟鱼艺市场规划内的经营，经营期限自2014年1月1日起至2022年4月1日止。签订合同后，***即在该地上建设涉案建筑物。 涉案建筑物位于海口市龙华区迎宾大道海口花鸟鱼艺市场内39-42号，共两栋。其中一栋为钢架木质结构，建筑面积为474.56平方米；另一栋建筑面积140.43平方米。 2019年10月22日，龙华区执法局发现***未经规划许可擅自搭建涉案建筑物，即以丁村HN-4号业主为相对人制作并留置送达《责令限期改正通知书》，责令提供相关规划报建手续，并自行拆除、恢复土地原貌。后龙华区执法局经会审，于2019年10月28日以丁村HN-4号业主为相对人作出并留置送达了《行政处罚事先告知书》，告知拟作出行政处罚决定，并告知其享有申请听证、陈述和申辩的权利。2019年11月12日，龙华区执法局对丁村HN-4号业主作出445号处罚决定并留置送达，认定涉案建筑物为违法建筑物，责令其自收到本处罚决定书之日起3日内自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除，并告知其自收到处罚决定之日起60日内可以依法申请行政复议或于6个月内提起行政诉讼。2020年1月3日，龙华区执法局对丁村HN-4号业主作出《催告书》并留置送达，限其于2020年1月6日前自行拆除违法建筑物，逾期不拆除的，将依法强制拆除，并告知其享有陈述和申辩的权利。2020年2月23日，龙华区执法局对涉案建筑物进行了强制拆除。 另查明，2013年5月14日，海口市龙华区发展和改革委员会对海口市花鸟鱼艺市场项目予以备案，同时注明“本备案不具备项目开工建设许可，项目业主单位应按照基本建设管理程序，依法办理土地使用、规划报建等手续以及其他前期准备工作后，方能自行组织施工建设。”2013年9月22日，万源公司填报设施农用地呈报表，生产经营项目为盆景花卉栽培、鲜花种植及观赏鱼、鸟类养殖等，填写的设施农用地占地面积中温室大棚4000平方米、生产管理用房716.65平方米、农资仓库106.03平方米、农机（具）库房57.55平方米，计划用地期限为2010年5月1日至2022年5月1日，计划施工时间为2013年10月1日，计划竣工时间为2014年10月1日，该表经海口市龙华区城西镇丁村村民委员会、海口市龙华区城西镇人民政府、海口市龙华区农林局、海口市国土资源局龙华分局、海口市龙华区人民政府审批同意。2014年3月28日，中共海口市龙华区委办公室龙委办作出（2014）11号文，将“海口市花鸟鱼艺市场”项目列入海口市龙华区重点项目推进工作机制方案。2014年7月11日，海口市龙华区人民政府作出（2014）46号专题会议纪要，同意给予万源公司办理设施农用地2.25亩。 再查，2014年12月16日，***以桃花源作坊为字号注册登记个体工商户，以涉案建筑物做为经营场所对外经营。 ***在提起本案诉讼的同时，也向该院另案提起行政诉讼，要求判决确认龙华区执法局强制拆除涉案建筑物的行政行为违法。该院经审理，认为龙华区执法局强制拆除涉案建筑物的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，但程序明显违法。据此，作出（2020）琼0105行初127号《行政判决书》，判决确认龙华区执法局强制拆除位于海口市龙华区迎宾大道海口花鸟鱼艺市场39-42号（现场编号：HN-4号）建筑物的行政行为违法。 ***提交的视频资料显示，涉案建筑物拆除前，室内物品只有一套办公桌椅和柜子、油烟机、燃气灶，花卉和花瓶等物品已搬至室外。龙华区执法局在实施涉案强拆行为时，未对室内财产进行拍照摄像、列表造册和登记。 原审法院认为，本案当事人争议的焦点是***要求龙华区执法局赔偿其财产损失是否具有事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员行使行政职权时的行政行为违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法的财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。《海南省查处违法建筑若干规定》第三条规定，城镇违法建筑是指城市、镇、特定地区规划区范围内未取得建设工程规划许可，临时建设工程规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。根据上述法律规定，赔偿请求人的合法权益遭受违法行为侵害并造成损失是国家赔偿的必备条件。关于管理房、管理房顶棚隔阴大棚、钢结构大棚、木展厅的财产损失，龙华区执法局强制拆除涉案建筑物的行为虽然因程序违法已被该院另案判决确认违法，但是，***所建的建筑物没有合法的报建手续，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑，构成该违法建筑的材料虽属***的合法财产，但建筑材料在拆除过程中无可避免的会受到部分损毁，故其要求对违法建筑的建筑材料予以赔偿的理由不成立。龙华区执法局在拆除过程中因不当行为造成***合法财产的损失，属本案赔偿范围。***提供了自制《财产损失清单》、局部拆迁现场照片和视频资料，已完成初步证明责任。从***提供的照片和视频资料可以看到，涉案建筑物被拆除前，室内物品只有一套办公桌椅和柜子、油烟机、燃气灶，这些财产属***的合法财产，龙华区执法局应当予以赔偿。龙华区执法局在实施涉案强拆行为时，怠于履行保护当事人财产的职责，没有对室内财产进行拍照摄像、列表造册和登记，对造成上述财产损失额度难以明确负有一定责任。因此，龙华区执法局应承担举证不能的不利后果并依法赔偿***的损失。***未提供上述物品的购买发票，上述物品不能进行评估，但鉴于***的损失确实存在，该院酌定支持办公桌椅和柜子、油烟机、燃气灶的财产损失5000元。关于***主张的大花瓶、中花瓶、大花盆、花等物品的财产损失，因上述物品已从室内搬离，***的部分主张缺乏事实依据，该院不予支持。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第十五条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，判决限龙华区执法局于判决发生法律效力之日起15日内向***赔偿财产损失5000元；驳回***的其他诉讼请求。 上诉人***提起上诉称，上诉人认为，龙华区执法局的强拆行为，在程序方面均存在严重错误，且违反相关法律规定，侵犯了上诉人的合法权益，已被确认为违法，经初步清点，造成了上诉人的财产损失达到达到895075元（详见上诉人提供的财产损失清单），根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，龙华区执法局的具体行政行为侵犯了受害人的财产权，上诉人有取得赔偿的权利。 关于被拆造成上诉人财产损失的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，上诉人应当对行政行为造成的损害提供证据。因龙华区执法局的原因导致上诉人无法举证的，由龙华区执法局承担举证责任。龙华区执法局拆除上诉人的房屋时，未依法对屋内、室外属于上诉人的物品进行拍照摄像、未登记保全，未制作物品清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由龙华区执法局承担举证责任。 上诉人主张的房屋、大棚、木展厅、厨房用具、花瓶、花、玉石等的损失，均为上诉人自己所有的物品，在龙华区执法局拆除上诉人时遭到严重损坏，且龙华区执法局亦未提供证据证明这些物品不存在，故对上诉人主张的物品损失种类、数量及价值应予认定，因而可确定龙华区执法局的违法拆迁行为已给上诉人造成的财产损失合计为895075元。另外，上诉人的房屋虽没有建设工程规划许可证，但一审法院没有考虑到房屋是上诉人的生产经营用地和员工宿舍，类型有管理房、大棚、花木展厅，完全符合花鸟鱼艺市场规划内的经营，没有不符合花鸟鱼艺市场的建筑，且大棚、花木展厅是不需要报建的，一审法院虽然认定了龙华区执法局的拆除行为违法，但没有考虑到上诉人的项目属于招商引资项目，且上诉人建设上述物品的时间已久，且确是经营之用，上述物品倘若龙华区执法局能按合法的程序进行拆除，就没有造成上诉人如此大的损失，因此上诉人主张的房屋、大棚、木展厅、厨房用具、花瓶、花、玉石等的损失应给予赔偿。 综上所述，龙华区执法局因违反法定程序对上诉人的物品进行拆除，在拆除过程中执法措施严重违法，给上诉人的财产造成了巨大损失。上诉人为了维护自身的合法权益，特向法院提起上诉，请求撤销秀英区法院（2020）琼0105行赔初11号行政赔偿判决书，改判龙华区执法局赔偿因其违法拆除行为给上诉人造成的各项财产损失共计895075元。 被上诉人龙华区执法局答辩称，一、本案***提起的国家赔偿没有事实和法律依据，一审作出的判决书认定事实清楚，法律适用正确。（一）涉案被拆除建筑系违法建筑，不符合国家赔偿的范围。2019年10月22日，龙华区执法局执法人员在海口市龙华区迎宾大道海口花鸟鱼艺市场对编号为HN-4号业主（因无人承认是该建筑物建设人的情况下，执法人员按编号HN-4标注该建筑物）建设的建筑物进行检查，经查该建筑物系一栋钢架木质结构建筑，占地面积约为480平方米，建筑面积约为480平方米。该建筑系未经规划许可，擅自建设建筑物，已投入使用。因该建筑位处海口市龙华区城西镇丁村，属于海口主城区，为海口市城市总体规划控制的区域。建设人未经规划许可，擅自建设建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条之规定。被拆除的建筑物没有合法的报建手续，属于违法建筑，故不属于“合法权益”受损的范畴，***主张国家赔偿没有法律依据。（二）秀英区法院（2020）琼01行初127号《行政判决书》虽确认龙华区执法局的拆除行为违法，但主要系因拆除的程序存在瑕疵，在该案件中也认定了被拆除的建筑是违法建筑。（三）***所主张涉案建筑物不需要办理规划报建手续没有依据。1．***在一审中自行提交的证据恰好印证了其主张与事实不相符合。在本案查处过程中，***从未出示过相关报建手续。另，根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发（2014）127号）（以下简称127号文件）文件明确规定：“育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）”及“各地应严格掌握上述要求，严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地”等内容。从龙华区执法局执法检查时拍摄的现场照片可知，涉案违法建筑栋楼系一栋钢架木质结构建筑，占地面积约480平方米，建筑面积约480平方米，明显违反了该文件规定的“单层，小于15平方米”简易生产看护房的标准。从***提交的《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表》（以下简称《备案表》）可得知，“海口市花鸟鱼艺市场”项目用地面积为45.5亩，主体建设为六区三处，有展销区、器材区、餐饮服务区等六个区域和三处停车场。根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）文件中有关界定设施农用地范围及其具体分为生产设施用地和附属设施用地的规定，可知该项目用地并非全然是设施农用地。且核发机关海口市龙华区发展和改革委员会在该《备案表》中明确载明：“本备案不具备项目开工建设许可，项目业主单位应按照基本建设管理程序，依法办理土地使用、规划报建等手续以及其他前期准备工作后，方能自行组织施工建设，本备案自核发之日起，有效期为两年。”（核发日期为2013年5月14日）根据《设施农用地呈报表》表格正面内容可得知呈报政府审批的设施农用地占地面积分布为温室大棚4000平方米，生产管理用房716.55平方米，农资仓库106.93平方米，农机（具）库房57.55平方米。明确了该项目设施农用地上各类农业用途设施的占地面积。在《海口市龙华区人民政府会议纪要》（（2014）46号）文件“第五项、关于海南万源园林发展有限公司办理设施农用地问题”中明确“按相关规定给予海南万源园林发展有限公司办理设施农用地2.25亩”“不得改变设施农用地的土地用途、不得作为非农用地建设永久性餐饮、住宿、办公会议、大型停车场、中高档展销等建（构）筑物”“国土龙华分局、区农林局、城西镇政府要将设施农用地纳入日常管理、土地巡查和卫片执法检查范围，发现不符合规定要求使用土地行为计入违法用地予以纠正和查处”等内容，对该项目设施农用地的土地用途、土地范围及发现违规行为查处都作了明确要求。综上，根据相关证据材料可知，万源公司所租赁的45.5亩土地中并非全然是设施农用地，政府同意为其办理设施农用地仅为2.25亩，且设施农用地上应建的建筑为温室大棚、生产管理用房、农资仓库和农机（具）库房，并明确了以上农业用途设施各占地面积。通过龙华区执法局查明违建人未经规划许可，擅自建设一栋钢架木质结构建筑，占地面积约480平方米，建筑面积约480平方米的违法建设事实，可充分证明该违法建设违反了《城乡规划法》的规定以及政府文件中有关该项目设施农用地的土地面积及土地用途的相关规定和要求，故***在诉状中所称涉案违法建筑系在万源园林合法取得的地上建设，不需要报建没有事实及法律依据。2．万源公司于2013年申请设施农用地，即便根据当时实施的《农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）第四条第（一）项规定，“切实加强设施农用地的用途管制。经营者要坚持农地农用的原则，按照协议约定使用土地。设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营……”***自称的用作经营恰好可以说明不属于可以不办理土地用地手续的情形。3．上述国土资源部的通知针对的是否需要办理农用地转用审批，并未规定进行建设不需要办理规划报建手续。且《城乡规划法》中已经将城乡规划的编制、组织实施及规划报建审批的职权赋予了城乡规划主管部门，因此上述通知不可能涉及到规划报建方面。据此，涉案建筑物即使是***所主张的设施农用地上的建筑，那也需要办理报建手续。 二、***自行提交的视频材料就能够印证在拆除当时建筑物屋内的物品已经基本被搬离到建筑物门外的道路上，***提起本案国家赔偿的诉求事实上不应得到支持。（一）***无法举证证明在此次拆除过程中的损失，依法应当承担举证不能的责任。根据《国家赔偿法》第十五条“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”之规定，***在一审过程中提交的证据材料仅有《财产损失清单》，该清单是***自行制作，没有其他证据予以佐证。无合同、发票、购买记录等等，用以证明其损失。（二）事实上，***主张的物品绝大部分已经被搬到大门外的道路上，其主张损失与事实不符。***一审提交的光盘可以证实物品的搬离情况。在一审庭审中，法院为了查明该情况，当庭播放光盘存储的视频，双方再进行质证。既然屋内物品绝大部分已经被搬离，现***其主张的金额显然背离客观事实。 三、屋内无法搬离的油烟机、燃气灶、马桶等小部分物品损失***存在过错。龙华区执法局在对建筑物进行拆除的时已经将屋内的物品搬出门外，油烟机、燃气灶、马桶等小部分因添附性过于紧密无法立即搬离。但不可否认的是，***于2019年10月28日收到龙华区执法局作出的《处罚告知书》，该告知书明确告知***的违法事实和行政机关拟做的行政处罚。2019年11月12日，龙华区执法局作出《行政处罚决定书》。2020年1月3日龙华区执法局进行催告。一直到2020年2月23日、26日龙华区执法局进行拆除。从上述时间线索可知，***早就在4个多月前就知道涉案建筑将要被政府部门拆除，龙华区执法局也给予了其合理的搬离期限，但***迟迟不予搬离产生的后果能够证明***有过错。 综上，一审判决认定事实清楚，法律适用正确。***的主张没有事实和法律依据，请求法院依法判决驳回***的上诉请求。 原审第三人万源公司未作答辩。 ***提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，***及龙华区执法局、万源公司均未提交新的证据。二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依据此规定，受害人有权获得国家赔偿，必须具备两个条件：一是国家机关和国家机关工作人员行使职权；二是侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，造成了损害。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第四条第（三）项规定：“严格设施农用地执法。从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。”本案中，万源公司所租赁的45.5亩土地中并非全部是设施农用地，政府同意为其办理设施农用地仅为2.25亩，仅可建设温室大棚、生产管理用房、农资仓库和农机（具）库房等农业用途设施。同时，海口市花鸟鱼艺市场项目用地位于海口市龙华区城西镇丁村，属于海口主城区，为海口市城市总体规划控制的区域。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划放许可证”的规定，在该项目内建设还需办理规划许可手续。上诉人未经规划许可，在海口市花鸟鱼艺市场内39-42号建设两栋建筑物，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定以及前述政府文件要求，其房屋强拆损失不属于“合法权益”受损的范畴，故上诉人主张的管理房、管理房顶棚隔阴大棚、钢结构大棚、木展厅等损失本院不予支持。 龙华区执法局在拆除过程中因违法行为造成***合法财产的损失，应予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”***提供了自制《财产损失清单》、局部拆迁现场照片和视频资料，已完成初步证明责任。从***提供的照片和视频资料可以看到，涉案建筑物被拆除前，室内物品只有一套办公桌椅和柜子、油烟机、燃气灶，这些财产属***的合法财产，龙华区执法局应当予以赔偿。龙华区执法局在实施涉案强拆行为时，没有对室内财产进行拍照摄像、列表造册和登记，对造成室内物品财产损失难以明确负有一定责任。因此，龙华区执法局应承担举证不能的不利后果并依法赔偿***的损失。因***未提供上述物品的购买发票，上述物品不能进行评估，但鉴于***的损失确实存在，原审法院酌定判令赔偿办公桌椅和柜子、油烟机、燃气灶的财产损失5000元，并无不当，本院予以维持。关于上诉人主张的大花瓶、中花瓶、大花盆、花、玉石、工艺大流水瓶、小花瓶、小花盆等物品的财产损失，因上诉人未能举证证明上述物品仍留存室内或毁损于强拆现场，上诉人的该部分主张缺乏事实依据，本院不予支持。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人***的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二一年九月二十八日 法官助理*** 书记员*** 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提出上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。