武伟与卢氏县人民政府、卢氏县横涧乡人民政府乡政府行政赔偿赔偿判决书

河南省焦作市中级人民法院

行 政 赔 偿 判 决 书

（2018）豫08行赔初3号

原告武伟，男，汉族，1969年7月21日出生，住卢氏县。

委托代理人麻文波，河南洛韵律师事务所律师。

被告卢氏县人民政府。住所地：卢氏县城关镇行政路中段。

法定代表人张晓燕，县长。

委托代理人孙辉，卢氏县人民政府工作人员。

委托代理人杨银学，河南宇萃律师事务所律师。

被告卢氏县横涧乡人民政府。住所地：卢氏县横涧乡横涧村。

法定代表人任丰良，乡长。

委托代理人田小伟，该单位办公室主任。

委托代理人阿录国，河南宇萃律师事务所律师。

被告三门峡市公路局，住所地：三门峡市湖滨区虢国路东段。

法定代表人李春来，局长。

委托代理人王献方，河南宇萃律师事务所律师。

原告武伟因与卢氏县人民政府（以下简称卢氏县政府）、卢氏县横涧乡人民政府（以下简称横涧乡政府）、三门峡市公路局行政赔偿一案，于2016年3月4日向河南省三门峡市中级人民法院提起行政诉讼。在审理期间，河南省三门峡市中级人民法院向河南省高级人民法院申请指定管辖，河南省高级人民法院作出（2017）豫行指20号行政裁定书，裁定本案由本院审理。本院于2018年1月24日立案后，于2018年2月6日分别向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月6日公开开庭审理了本案。原告武伟的委托代理人麻文波，被告卢氏县政府的委托代理人孙辉、杨银学，被告横涧乡政府的委托代理人田小伟、阿国录，被告三门峡市公路局的委托代理人王献方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告武伟诉称，2006年10月份，被告横涧乡政府与我的合伙人宋卫国协商。将横涧乡照村飞机场以西的国有土地使用权转让给我们，当月20日签订了“土地转让协议书”，详细约定了双方的权利义务，2008年11月7日我依法办理了“卢国用（2008）第50号”国有土地使用证，依法取得了该宗土地的使用权。2011年8月8日上午，被告卢氏县人民政府在被告三门峡市公路局联合召开会议，就“国道G209线卢氏县城区段改建工程的相关事宜进行商榷”，会后形成书面会议纪要，2011年9月21日，被告三门峡市公路局在中国采招网上发布“国道G209线卢氏县城区段工程施工及监理招标公告”。2011年11月14日国道209线卢氏县城区段改建工程开工建设，业主单位为被告三门峡市公路局。被告卢氏县人民政府成立了“国道G209线卢氏县城区段改建工程建设指挥部”，并负责资金缺口部分土地资源配置及征地、拆迁工作。被告市公路局将征地、拆迁赔偿款等2030万元在开工前已转入被告卢氏县横涧乡政府专用账户，由被告卢氏县横涧乡政府负责具体的赔付、工资发放等工作。该工程进行到卢氏县横涧乡照村路段时，未经我同意、不与我协商的情况下，强行征占我的土地11.3742亩，事后也未赔偿我一分钱，我多次向被告横涧乡政府反映，均未果。无奈，我于2013年12月份曾向卢氏县人民法院民事庭起诉，要求赔偿，但最终法院认为该纠纷属于行政法律关系，不属于民事受案范围为由驳回我的诉求。被告未履行法定程序征占我的土地使用权，行为明显违法，侵犯我合法权益。为维护我的合法权益，依法诉诸法律，请求司法保护。在庭审中原告武伟诉讼请求变更为：请求法院依法判令三被告赔偿经济损失1878409元及评估费20000元，并承担本案诉讼费。

原告向本院提交的证据有：第一组证据：1卢氏国用（2008）第50号土地使用证一份；2、（2011）三民终字第244号判决书一份，证明原告武伟依法取得涉案土地使用权，系该土地使用权利人。

第二组证据：1、照片两张；2、新2**国道占用与武伟土地证占地范围重合平面图一份，证明被告因209国道改道卢氏段修路侵占原告的土地使用权面积为11.3742亩。

第三组证据：1、被告的会议纪要一份；2、被告与三门峡市公路局签订的“干线公路建设项目支持协议书”一份；3、卢办（2012）43号、卢政（2012）49号文件各一份；4、国道G209线卢氏县城段改建工程施工及监理招标公告一份。证明209国道改道卢氏城区段修路工程业主单位为被告是公路局，被告卢氏县政府制定征地拆迁实施方案、成立工程建设指挥部组织建设，被告横涧乡政府具体实施征地、拆迁、地面附作物清点等工作，在此过程中，三被告未履行法定职责，违法征占我的土地使用权，侵犯了我的合法权益。

第四组证据：豫华鼎评报字（2016）第086号资产评估报告及资产评估费发票。证明原告被侵占的土地面积为11.3742亩，土地权益价值1878409元，及评估费20000元。

被告卢氏县政府辩称，原告要求赔偿的请求无事实根据和法律依据。因为行政赔偿是基于行政行为违法才予以赔偿，若行政行为合法，确实给原告造成损失，应该是补偿，而且是补偿直接经济损失。本案土地转让行为是违法的，因原告的违法行为造成的损失，应由其自行承担，要求187万的损失，县政府不予认可。被告卢氏县政府提交的证据有：河南省人民政府关于调整河南征地区片综合地价的通知豫政（2013）11号文件，证明征地补偿安置费为每亩48000元。

被告横涧乡政府辩称，一、原告所诉不是民事法律关系而是行政法律关系。原告诉称登记在原告名下的土地被占用，占地目的是为修建209国道南移改建工程，横涧乡政府参与所做的一切工作均是履行职权行为。原告对政府确定的征地补偿标准不同意，才发生本案纠纷。根据《土地管理法实施条例》规定，对土地补偿方案中补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案不属于人民法院受案范围，应当由批准该工程土地的河南省人民政府裁决。二、原告起诉横涧乡政府主体错误。占用登记在原告名下的土地修建209国道南移改建工程是卢氏县政府统一领导实施的，横涧乡政府仅是根据县政府的领导指示，配合做了具体落实工作，横涧乡政府无力组织实施征收补偿活动。三、原告要求的巨额损失赔偿缺乏事实基础，于法无据，不应支持。原告认为卢氏县横涧乡政府的行为构成了侵权，根据侵权法律规定，构成侵权要具备主观故意或过失，行为的违法性，有损害后果，违法行为和损害后果具有因果关系等要件，本案中卢氏县横涧乡政府配合卢氏县政府履行政府管理公共事务的职责，为公共利益需要实施修建209国道南移建设工程，其行为不具有违法性，故横涧乡政府不构成对原告的侵权，依法不承担赔偿责任。请求人民法院依法驳回原告的起诉，维护答辩人的合法权益。

被告三门峡市公路局辩称，原告要求赔偿的请求与三门峡市公路局无关，因为三门峡市公路局没有实施过征收或占用原告武伟土地的行为。

经庭审质证，（一）对于原告的举证。卢氏县政府质证称，对第一组证据真实性无异议，土地使用证取得违法，应予撤销，（2011）三民终字第244号判决书不能证明转让取得土地合法。第二组证据照片两张真实性无法核实，不能证明该地块是占用原告的土地，对平面图有异议，不能证明征地时占用的实际面积，且任何被告没有在平面图上签字确认，真实性也不认可。第三组证据中其他证据真实性无异议。第4份证据招标公告有异议，不知道该证据从何而来，不能证明原告主张。第四组证据评估报告有异议。1、评估所依据的基础事实错误，把补偿案件的评估当作赔偿案件的评估来处理。2、评估依据错误，省市政府对该地段地价有明确规定，评估报告却没有按照有效依据来进行，有效依据是豫政（2013）11号文，该片区补偿费是每亩48000元，而该报告上说的是每亩价格达十多万元。3、资产评估师违规违法执业，不是报告单位职员，所做评估报告因违法而无效。4、最终报告结论是完全错误的不能作为有效证据使用。被告横涧乡政府质证称，同意卢氏县政府意见，同时补充：1、这个评估报告有效期是2017年6月6日，已经过期作废，即便评估也应以征收土地的时间作为评估基准日。2、根据河南省国土资源厅与国资办发（2013）7号文件规定未取得电子备案号的土地估价报告不得使用，原告所提交的评估报告书没有电子备案号。被告三门峡市公路局质证称，同意县政府、乡政府意见。（二）对于被告卢氏县政府的举证。原告质证称，对文件的真实性无异议，但与本案无关联性，因为该文件针对的是征收集体土地，而不是针对国有土地；由于本案被告对原告土地占用行为违法，对应的法律责任是赔偿而非补偿。被告横涧乡政府和三门峡市公路局对该证据均无异议。

本院对上述证据认定如下：（一）原告提交的证据的认定。1、被告对第一组证据真实性无异议，本院予以认定。2、对原告提交的第二组证据照片2张以及占地范围重合平面图真实性无法核实，本院不予采信。3、对原告提交的第三组证据中，会议纪要、干线公路建设项目支持协议书、卢办（2012）43号、卢政（2012）49号文件的真实性，三被告均无异议，本院对其真实性予以确认。对第4份证据国道G209线卢氏县城段改建工程施工及监理招标公告，因招标人同时也是本案被告的三门峡市公路局认可，本院对其真实性予以认可。4、原告提交的第四组证据豫华鼎评报字（2016）第086号资产评估被告及评估费用票据，该证据系三门峡市中级人民法院委托后评估机构所作报告和产生的评估费用，且经本院调查，不存在评估师违法执业问题，对其真实性本院予以认可。（二）被告卢氏县政府提交证据的认定。本案是行政赔偿案件，不是土地征收补偿案件，河南省人民政府关于调整河南征地区片综合地价的通知豫政（2013）11号文件是关于土地征收补偿适用的标准，对该证据本院不予认定。

经审理查明，在提起本案行政赔偿诉讼同时，原告武伟以本案三被告因修路强行征占我土地的行政行为违法为由，同时向本院提起行政诉讼。本院已作出（2018）豫08行初32号行政判决，该行政判决查明的事实为：2008年11月7日，卢氏县政府为原告武伟办理了卢氏国用（2008）第50号国有土地使用证，土地使用权面积13333.33平方米。原告武伟取得了包含涉案土地在内的国有土地使用权。2011年8月8日，卢氏县人民政府、三门峡市交通运输局、三门峡市公路局联合召开会议，就“G209线卢氏城区段改建工程建设的有关事宜进行商榷”，形成会议纪要，该会议纪要第六条约定“卢氏县政府负责工程资金缺口部分土地资源配置及征地、拆迁工作”，第四条、第五条约定，三门峡市公路局负责申请资金、工程质量监管、进度控制、技术指导等工作。2011年9月21日国道G209线卢氏县城段改建工程施工及监理开始招标，招标人及项目业主为三门峡市公路局。2012年9月10日卢氏县成立国道209线城区段南移工程协调建设指挥部，指挥长为卢氏县副县长、代理县长。同日卢氏县政府出台《关于印发国道209线城区段南移工程征地拆迁实施方案的通知》，明确乡（镇）政府在卢氏县政府的领导下具体实施征用土地、地面附着物清点、核实工作。卢氏县政府称“2013年3月11日之后，卢氏县政府开始国道209线卢氏县城区段改建工程征用土地工作。”卢氏县政府在未与原告武伟达成补偿协议的情况下，原告伟卢国用（2008）第050号国有土地使用证下的7582.79平方米（合11.3742亩）土地被工程占用建成公路，原告武伟遂于2014年3月11日向卢氏县人民法院提起民事诉讼，要求横涧乡政府、三门峡市公路局等四被告支付土地赔偿款。该案经三门峡市中级人民法院二审裁定发还卢氏县人民法院重审后，2015年9月10日卢氏县人民法院以案件属于行政法律关系，不属于民事受案范围为由作出判决，驳回武伟的起诉。基于以上事实，焦作市中级人民法院作出一审判决：一、确认卢氏县人民政府强行征占原告武伟土地的行为违法；二、裁定驳回原告武伟对卢氏县横涧乡人民政府、三门峡市公路局的起诉。

在本案诉讼过程中，为确定涉案原告被占用的7582.79平方米（合11.3742亩）国有土地使用权的价值，三门峡市中级人民法院委托河南华鼎资产评估有限公司对涉案土地使用权的价值进行评估，评估结果为在评估基准日2016年6月7日，委托评估的土地使用权价值为1878409元，评估费用为20000元整。评估报告有效期至2017年6月6日。

本院认为，本案的争议焦点是武伟主张的赔偿请求能否成立以及赔偿数额如何确定。

一、关于本案原告原告的赔偿请求能否成立问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。本案涉案土地为国有农用地，为了修建道路被告卢氏县政府占用了原告武伟的土地，如果本案被告卢氏县政府履行了相应的法律程序，依法收回原告土地使用权时，应给予相应的补偿。但本案被告卢氏县政府并未履行相应的程序，其占用原告武伟土地的行为应被确认为违法，本案不应适用补偿的规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。因此本案卢氏县政府应当对违法占用原告武伟土地造成的损失进行赔偿。被告横涧乡政府、三门峡市公路局没有占用原告土地的违法行为，不应承担赔偿责任。

二、关于赔偿数额确定问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，原告武伟请求按照豫华鼎评报字（2016）第086号资产评估报告的评估价及评估费赔偿。因被告卢氏县政府违法占用原告土地在先，且直至原告武伟提起本案诉讼时，卢氏县政府未对原告进行任何赔偿，原告起诉后三门峡市中级人民法院委托相关评估机构作出评估报告，确定了涉案土地使用权在评估基准日2016年6月7日的评估价值为1878409元，被告卢氏县政府虽有异议，但不申请重新评估，被告卢氏县政府应当按照评估报告确定的评估价值1878409元进行赔偿。本案评估报告评估费用20000元，系被告卢氏县政府违法行为造成的直接损失，也应予以赔偿。以上损失合计1898409元。

综上所述，原告武伟要求卢氏县人民政府赔偿的诉讼请求成立，应予支持。但原告武伟将卢氏县横涧乡人民政府、三门峡市公路局列为被告缺乏依据，应予驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

一、被告卢氏县人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告武伟1898409元；

二、裁定驳回原告武伟对卢氏县横涧乡人民政府、三门峡市公路局的起诉。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。

审判长　　卫向娟

审判员　　张　杰

审判员　　李培军

二〇一八年七月二十日

书记员　　张心如

附：本判决适用的相关法律依据

一、《中华人民共和国国家赔偿法》

第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。

第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。

前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。

人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。