软通动力技术服务有限公司与淮安市洪泽区审计局二审行政裁定书

江苏省淮安市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）苏08行终104号

上诉人（一审原告）软通动力技术服务有限公司，住所地湖北省武汉市东湖新技术开发区高新大道999号未来科技城龙山创新园一期A9区3栋3层。

法定代表人刘天文，该公司执行董事。

委托代理人王烃、王卉，上海达隆律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）淮安市洪泽区审计局，住所地江苏省淮安市洪泽区洪泽湖大道行政中心4楼。

法定代表人朱正港，该局局长。

委托代理人冒正勇，该局固定资产投资审计中心主任。

委托代理人高旻，该局固定资产投资审计中心办事员。

上诉人软通动力技术服务有限公司(以下简称软通公司)因诉被上诉人淮安市洪泽区审计局（以下简称洪泽审计局）行政审计一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初328号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月31日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。

一审经审理查明：案外人淮安市洪泽区广电网络有限公司（以下简称广电公司）承建淮安市洪泽区委政法委员会（以下简称洪泽政法委）的洪泽区社会管理服务中心智能化系统工程后，与原告分别签订《洪泽县社会管理服务中心智能化项目合同》、《洪泽县社会管理服务中心智能化项目合同产品采购增项补充协议》、《洪泽县社会管理服务中心数字化集成系统项目合同》、《广电公司创新体验中心项目采购合同》及其补充合同等。原告软通公司依据上述合同，承建了部分工程。工程全部竣工后，被告洪泽审计局对洪泽区社会管理服务中心智能化系统工程竣工结算进行审计，于2018年6月27日出具了洪审报﹝2018﹞191号审计报告，审定价7947793.82元。原告认为该报告侵犯了原告的合法权益，提起该案行政诉讼。

一审法院认为，《中华人民共和国审计法》第二十二条、第四十一条、《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条、第四十条、第五十二条、第五十三条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督，按照规定提出审计报告，作出审计决定，被审计单位对审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。该案中，被告洪泽审计局对被审计单位洪泽政法委提出的审计报告，属于审计评价、建议意见，不具有强制执行力，是行政内部监督行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，一审法院裁定驳回原告软通公司的起诉。

上诉人软通公司上诉称：一、一审裁定未记载上诉人提供的全部证据材料，其据以裁判的事实与本案事实不符。1、上诉人立案时不仅提供了与案外人广电公司所签订的合同，更为了证明本案属于行政诉讼受案范围而特别提供了《江苏省国家建设项目审计监督办法》和《淮安市政府投资项目审计监督办法》等材料。一审法院在裁定书中未记载本案所涉审计报告作出的地方性法规背景，选择性认定事实，片面截取审计报告的字面含义，在法律事实认定上明显错误。2、本案所涉审计报告并非一般意义上的审计报告，该审计报告在最后明确表明洪泽政法委应根据审定价与施工单位进行结算。该超出审计报告应有的审计评价和建议意见属性，己是对本案所涉项目进行财政上资金结算的最终决定，影响到上诉人的民事权益。3、洪泽政法委既不是被上诉人的上级单位，也不是其下级单位，被上诉人的审计行为无论是否是审计评价和建议意见，在法律性质上都不能被认定为内部监督行为，而是外部行政行为。二、一审法院裁定驳回上诉人的起诉属适用法律错误，本案属于行政诉讼受案范围。1、《中华人民共和国审计法》仅提到审计决定可以提起行政诉讼，但未禁止审计报告不能提起行政诉讼，一审法院没有权力解释法律，何况本案名为审计报告，实为审计决定，一审法院不能援引审计法作为驳回的裁判理由。2、根据《江苏省国家建设项目审计监督办法》第七条和《淮安市政府投资项目审计监督办法》第七条，上诉人与案外人广电公司所签订的合同写入审计条款即是执行地方性法规的结果，无论被上诉人的行为性质是审计报告，还是审计决定，一旦被上诉人对本项目作出审计结果，都实质上必然影响原告的合法权益。被上诉人在作出审计报告时应当考虑上诉人的合法权益，故本案属于行政诉讼的受案范围。综上，一审法院仅以审计报告字面意义进行事实认定和适用法律，未正确履行司法审判权，应当予以撤销和纠正，请求撤销一审裁定，支持上诉人的上诉请求。

被上诉人洪泽审计局未提交书面答辩意见。

各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。

本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，上诉人软通公司因承建洪泽区社会管理服务中心智能化系统建设工程与案外人广电公司签订《洪泽县社会管理服务中心智能化项目合同》、《洪泽县社会管理服务中心智能化项目合同产品采购增项补充协议》、《洪泽县社会管理服务中心数字化集成系统项目合同》等，双方约定验收合格后，由广电公司委托洪泽审计局对项目进行审计，以最后审计结果为最终价格。

首先，由于涉案工程项目为政府投资的建设项目，被上诉人洪泽审计局依照《中华人民共和国审计法》、《江苏省国家建设项目审计监督办法》、《淮安市政府投资项目审计监督办法》等相关规定，依法对涉案建设项目的预算执行和决算进行审计监督，并出具审计报告。被上诉人洪泽审计局对涉案项目进行的审计监督，既是上诉人软通公司与广电公司在民事协议中的共同约定，也是国家法律的强制性规定。

其次，被上诉人洪泽审计局对政府投资建设项目预算执行情况的审计，是履行法定审计监督行为，审计监督对象是洪泽政法委，该审计报告属于审计评价，上诉人主张的民事权益不是被上诉人在作出涉案审计报告时所应当保护和考虑的范畴。该审计行为是行政内部监督行为，对外并不产生法律效力，依法不属于行政诉讼受案范围。

第三，本案中，涉案审计报告并非审计决定，二者有本质区别。审计决定是针对审计报告或者是专项审计调查报告反映出的问题而作出的处理或处罚决定。虽然被上诉人作出的审计报告明确表明洪泽政法委应根据审定价与施工单位进行结算，但这只是针对洪泽政法委所提的要求，并没有超出审计报告应有的审计评价和建议意见的属性。

第四，本案中，上诉人软通公司与广电公司在协议中约定最后以审计结果为最终价格，且被上诉人洪泽审计局在出具的审计报告中对涉案工程款进行部分核减，上诉人实质上是对此核减有异议，但该报告是否应作为双方结算的依据，应根据双方合同约定和法律规定进行判断，双方发生的争议应通过民事法律途径解决。

综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人软通公司上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　　赵　文

审 判 员　　徐冬然

审 判 员　　石亚东

二〇二〇年六月十六日

法官助理　　陈　路

书 记 员　　谢　洁