南宁地矿地质工程勘察院、广西壮族自治区柳州市人民政府统计行政管理(统计)再审审查与审判监督行政裁定书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申4011号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）南宁地矿地质工程勘察院。

法定代表人陆锡信。

委托代理人周立群。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区柳州市人民政府。

法定代表人吴炜。

再审申请人南宁地矿地质工程勘察院（以下简称南勘院）因诉被申请人广西壮族自治区柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）事故调查报告批复一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年12月7日作出的（2017）桂行终611号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月16日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2013年，柳州广投置业有限公司（以下简称柳州广投公司）委托广西华蓝工程咨询管理有限公司，代理柳州市叠翠湾项目地质勘察的招标工作。2013年6月20日，柳州广投公司制发《柳州叠翠湾一期地质勘察招标文件》（以下简称《招标文件》），第三章勘察合同专用条件明确规定：“本次进行勘察的项目其勘察阶段包括工程所需要的详细勘察阶段、施工勘察阶段、岩土工程设计等阶段”。后，南勘院在其《投标文件》之“（一）投标函”中载明：“一旦我方中标并与你方签订合同后，完成各阶段勘察任务”；在“（三）服务承诺”中载明：“对合同条款、付款方式全部予以响应”。《投标文件》还载明，拟任为南勘院服务时间长达8年的宋福欢为现场负责人，并出具宋福欢的工程师资格证书，记载其工作单位为南勘院。同时，在《柳州叠翠湾一期地质勘察工程勘察工作大纲》（以下简称《工作大纲》）中亦载明，宋福欢为质量管理小组专职质检员及现场项目经理部质检员。2013年6月26日，南勘院制作《法定代表人授权委托书》，授权宋福欢全权处理柳州叠翠湾一期地质勘察项目投标文件及合同签订和处理的相关事宜，授权书期限自2013年6月26日起至2013年7月15日止。2013年7月11日，柳州广投公司向南勘院发出《中标通知书》。2013年8月14日，双方签订《柳州叠翠湾一期地质勘察合同》（以下简称《勘察合同》），约定“本次进行勘察的项目其勘察阶段包括工程所需要的详细勘察阶段”。

2014年5月至8月，南勘院向柳州广投公司提交《柳州市叠翠湾一期工程岩土工程详细勘察报告》。2014年8月29日，柳州市住房和城乡建设委员会柳东建设局工作人员刘日宾到项目现场对报监、报建手续进行解答与指导。刘日宾在现场巡视时发现桩孔已开挖、工地缺乏安全防护及警示标志等安全隐患问题，并向建设局汇报；同时，还就柳州广投公司未按照设计图纸进行施工勘察问题，向该公司提出予以解决的建议。随后，柳州广投公司副总经理余伟超向南勘院副院长侬战提出进行施工勘察的请求，但未获正式回应。2014年9月1日，柳州广投公司总经办例会讨论决定，“由原勘察设计单位（南勘院）继续按原已签合同的单价、合同的相关权利、义务履行完项目的勘察任务”。2014年9月3日，余伟超电话通知宋福欢，要求其进行超前钻施工。宋福欢随即联系项目钻探施工队的刘绍勇，要求其钻探队进场。刘绍勇接到宋福欢电话后，安排韦海刚、韦逢三、刘绍高、韦国许、韦国超、韦清平六人进场进行施工作业。2014年9月6日，上述六人施工作业中发生事故，造成刘绍高、韦国许、韦国超、韦清平四人死亡。经检测，上述四人均系因二氧化碳中毒并缺氧窒息致死。

2014年9月9日，柳州市安全生产监督管理局（以下简称柳州市安监局）作出柳安监管（2014）70号《关于成立柳州广投置业有限公司叠翠湾一期工程“9.6”中毒和窒息事故调查组的通知》，决定成立由柳州市安监局牵头，柳东新区管理委员会以及柳州市监察局、公安局、安监局、总工会、住建委、卫生局等相关单位组成的柳州广投置业有限公司叠翠湾一期工程“9.6”中毒和窒息事故调查组（以下简称“9.6”事故调查组），对事故进行调查，并邀请柳州市人民检察院派员参与事故调查工作。2014年9月17日，广西壮族自治区安全生产委员会办公室（以下简称广西安委办）对事故查处实行挂牌督办。事故调查组按照“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效”的原则，经过现场勘查、检验测试、调查取证等程序，初步形成事故调查报告，报广西安委办审核并根据其意见作出相应的修改。2015年6月3日，广西安委办作出《自治区安委会办公室关于柳州广投置业有限公司叠翠湾一期工程“9.6”中毒和窒息事故审核意见的复函》，原则同意“9.6”事故调查组对“9.6”中毒和窒息事故的原因、性质的认定以及对相关责任单位和责任人的处理建议，并要求及时批复结案、加强监督检查，在媒体上公布事故调查报告和处理结果。

2015年7月7日，“9.6”事故调查组作出《柳州广投置业有限公司叠翠湾一期工程“9.6”中毒和窒息事故调查报告》（以下简称“9.6”事故调查报告），主要内容：在项目详细勘察阶段，由南勘院现场负责人之一的宋福欢联系刘绍勇施工队，自2013年9月至2014年7月陆续为项目进行钻探施工。在项目施工勘察阶段，经宋福欢联系，刘绍勇施工队分别于2014年9月3日和2014年9月6日安排2台、1台钻机进入现场。2014年9月6日中午，因钻头跌入桩孔内（属有限空间，桩孔深约11.8米，直径1米，有约80厘米深积水），刘绍高在未了解桩孔内部状况、未采取任何防护措施的情况下，由同伴韦国许帮助其顺着钢丝绳下到桩孔底部。数分钟后，刘绍高昏倒。韦国许在地面呼叫刘绍高无回应，便独自顺着钢丝绳下到桩孔内部查看，随即亦昏倒。地面上的韦逢三见状即大声呼救，在一旁的韦国超、韦清平听到呼救后，未采取任何防护措施依次顺着钢丝绳下到桩孔底部欲施救，皆昏倒在桩孔底部。地面上的韦逢三、韦海刚见状立即打开抽水机将桩孔内积水向外抽排，其他人员立即拨打110报警电话、120医疗急救中心电话求救，并向当地安全监管部门报告事故情况。后柳东消防大队救援人员将四名被困人员救出时，被困四人均已死亡。事故直接原因是刘绍高安全意识淡薄，未佩戴安全防护用品盲目进入存有安全隐患的有限空间，而韦清平等三人缺乏应急救援基本知识，未进行危险辨识、未佩戴安全防护用品冒险进入有限空间盲目施救；间接原因之一是南勘院使用不具备工程勘察劳务类资质的刘绍勇施工队开展现场钻探作业，现场负责人之一的宋福欢疏于管理、放任自流，对施工场所存在的隐患缺乏辨识，对安全生产工作缺乏统一协调、管理，在事实上已经实施施工勘察作业后，也未派出管理人员到现场进行有效管理。南勘院对事故发生负有重要责任。

2015年11月16日，柳州市政府作出柳政函（2015）459号《柳州市人民政府关于<柳州广投置业有限公司叠翠湾一期工程“9.6”中毒和窒息事故调查报告>的批复》（以下简称459号批复），同意“9.6”事故调查组对事故原因的分析，以及对事故性质、事故责任的认定。2015年12月2日，“9.6”事故调查报告在广西壮族自治区政府信息公开统一平台公布。2016年3月3日，南勘院对“9.6”事故调查报告和459号批复中关于其责任认定的相关内容不服，提起本案行政诉讼，请求撤销“9.6”事故调查报告和459号批复中关于南勘院事故责任认定的内容。

柳州市中级人民法院（2016）桂02行初60号行政判决认为，柳州广投公司的《招标文件》规定，“本次进行勘察的项目其勘察阶段包括工程所需要的详细勘察阶段、施工勘察阶段、岩土工程设计等阶段”。南勘院的《投标文件》承诺，“对合同条款、付款方式全部予以响应”。结合招标文件及合同关于合同文件及解释的顺序，以及合同文件应能互相解释、互为说明之规定，施工勘察应当包括在南勘院的地质勘察项目范围内。南勘院任用宋福欢为现场负责人和质量管理小组专职质检员、现场项目经理部质裣员，宋福欢应余伟超要求，联系刘绍勇钻探队进场施工的行为，视为南勘院的单位行为，后果应由南勘院承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回南勘院的诉讼请求。南勘院不服，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终611号行政判决认为，根据《招标文件》、《投标文件》以及《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》的相关规定，结合《招标文件》、《勘察合同》对合同文件及解释的规定，被诉“9.6”事故调查报告和459号批复认定施工勘察包括在南勘院的地质勘察项目范围内，有事实和法律依据。南勘院委任宋福欢为现场负责人、质量管理小组专职质检员及现场项目经理部质检员，宋福欢应余伟超要求联系刘绍勇钻探队进场施工的行为，应视为南勘院的单位行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。

南勘院申请再审称：1.一、二审判决认定施工勘察在南勘院中标的地质勘察项目范围内，主要证据不足。双方要约、承诺及签订合同的标的范围只有详细勘察，不包括施工勘察。2.授权委托书载明南勘院委托宋福欢的期限至2013年7月15日，而宋福欢联系刘绍勇钻探队进场钻探施工行为发生在2014年9月，是没有代理权的个人行为。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。

柳州市政府未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第十九条、第二十二条、第二十五条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定，造成3人以上10人以下死亡的，属于较大事故，由事故发生地设区的市级人民政府，组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组履行查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失，认定事故的性质和事故责任，提出对事故责任者的处理建议，总结事故教训，提出防范和整改措施，提交事故调查报告等法定职责。事故调查报告应当包括事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施等内容，并附具有关证据材料，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。事故调查报告应当报送负责事故调查的人民政府审批。本案中，2014年9月6日，南勘院委托的施工队在钻探施工作业中发生事故，造成刘绍高等四人死亡，属于较大事故。柳州市安监局牵头成立由柳东新区管理委员会以及柳州市监察局、公安局、安监局、总工会、住建委、卫生局等单位组成的“9.6”事故调查组，对事故进行调查，并邀请检察机关派员参与，符合法律规定。经过现场勘查、检验测试、调查取证程序，并报经广西安委办复函同意后，“9.6”事故调查组作出“9.6”事故调查报告，认为南勘院使用不具备工程勘察劳务类资质的施工队进行现场钻探作业，对项目和人员管理不到位，对施工场所存在的隐患缺乏辨识，对安全生产工作缺乏统一协调、管理，应对事故的发生负有重要责任。柳州市政府作出459号批复，同意“9.6”事故调查组的认定。“9.6”事故调查报告和459号批复认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，一、二审判决驳回南勘院的诉讼请求，本院予以支持。

南勘院主张，双方要约、承诺及签订合同的标的范围只有详细勘察，不包括施工勘察。但是，综合《中华人民共和国招标投标法》第四十六条和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条有关招标人和中标人签订书面合同，“合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致”的规定，以及本案《招标文件》、《投标文件》中有关招投标范围“包括工程所需要的详细勘察阶段、施工勘察阶段、岩土工程设计等阶段”的约定，《勘察合同》中“本次进行勘察的项目其勘察阶段包括工程所需要的详细勘察阶段”的约定，并不能否定南勘院中标范围包括施工勘察。南勘院的该项主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。

南勘院还主张，授权委托书载明南勘院委托宋福欢的期限至2013年7月15日，而宋福欢联系刘绍勇钻探队进场钻探施工行为发生在2014年9月，是没有代理权的个人行为。但是，南勘院2013年6月26日的授权委托书，仅仅是有关投标文件和中标后签订地质勘察合同事项的短期委托，并不能否定南勘院在其《投标文件》中对宋福欢现场负责人，以及《工作大纲》中对宋福欢质量管理小组专职质检员和现场项目经理部质检员的任命。因此，一、二审判决基于“9.6”事故调查报告及459号批复作出“宋福欢应余伟超要求联系刘绍勇钻探队进场施工的行为应视为南勘院的单位行为”的结论，事实清楚，证据充分。南勘院该项申请再审理由，亦不成立。

综上，南勘院的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回南宁地矿地质工程勘察院的再审申请。

审 判 长　郭修江

审 判 员　宋楚潇

审 判 员　寇秉辉

二〇一九年六月二十七日

法官助理　张巧云

书 记 员　陈清玲

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

3.中华人民共和国招标投标法

第四十六条招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。

4.中华人民共和国招标投标法实施条例

第五十七条招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。

5.生产安全事故报告和调查处理条例

第三条根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：

（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；

（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；

（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；

（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。

本条第一款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。

第十九条特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。

重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。

未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。

第二十二条事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。

根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。

事故调查组可以聘请有关专家参与调查。

第二十五条事故调查组履行下列职责：

（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；

（二）认定事故的性质和事故责任；

（三）提出对事故责任者的处理建议；

（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；

（五）提交事故调查报告。

第三十条事故调查报告应当包括下列内容：

（一）事故发生单位概况；

（二）事故发生经过和事故救援情况；

（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；

（四）事故发生的原因和事故性质；

（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；

（六）事故防范和整改措施。

事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。

第三十一条事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。

第三十二条重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。

有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。

负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。