安徽省粤港钢结构有限公司与南京市溧水区安全生产监督管理局行政处罚一审行政判决书

南京铁路运输法院

行 政 判 决 书

（2018）苏8602行初1590号

原告安徽省粤港钢结构有限公司，住所地安徽省芜湖市芜湖县湾沚镇芜湖机械工业开发区。

法定代表人旷幸良，安徽省粤港钢结构有限公司总经理。

委托代理人胡云霞，安徽鸠兹律师事务所律师。

委托代理人荆海涛，安徽银佳律师事务所律师。

被告南京市溧水区安全生产监督管理局，住所地江苏省南京市溧水区永阳镇大东门街68号。

法定代表人刘德波，南京市溧水区安全生产监督管理局局长。

出庭负责人任伟，南京市溧水区安全生产监督管理局副局长。

委托代理人李峰、李鑫磊，江苏全衡律师事务所律师。

原告安徽省粤港钢结构有限公司（以下简称粤港公司）诉被告南京市溧水区安全生产监督管理局（以下简称溧水区安监局）安全管理行政处罚一案，于2018年9月7日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月12日立案后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年11月13日公开开庭进行了审理，原告的委托代理人胡云霞，被告溧水区安监局出庭负责人任伟及委托代理人李峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告溧水区安监局于2018年8月16日作出（溧）安监罚〔2018〕97号《行政处罚决定书》（以下简称97号行政处罚决定书），认定：“11·05”高处坠落事故中，粤港公司作为施工单位存在未认真履行安全生产主体责任、未落实安全生产隐患排查制度、未落实安全生产教育和培训、安排无证人员从事登高作业等行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二十七条、第二十五条第二款和第七十八条的规定，故依据《安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定对粤港公司罚款人民币237500元。

原告粤港公司诉称：粤港公司与南京华南电机有限公司（以下简称华南公司）于2017年5月27日签订了《建筑安装工程劳务协作合同》，合同期限60日，原告项目负责人为张心宇。在华南公司资金短缺、材料提供不到位的情况下，粤港公司撤离。2017年10月，华南公司私下联系张心宇进场施工。2017年11月5日，施工工人霍某在施工中因为接头螺丝松动，坠落受伤，经抢救无效死亡。2018年3月，粤港公司收到南京市溧水区城乡建设局（以下简称溧水区城建局）的行政处罚通知，给予行政处罚3万元。2018年7月5日，被告口头告知原告，会根据《粤港公司“11·05”高处坠落事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）进行行政处罚。2018年8月20日，原告收到被告作出的97号行政处罚决定书。原告对被告处罚决定书不服，理由如下：一、被告牵头组织《事故调查报告》，认定事实不清。螺栓不牢固并不是调查报告上所说的安装不牢固，而是因为华南公司资金短缺，材料提供不到位，工程长时间停工，螺栓裸露在外，经过长期风吹日晒导致的。二、被告作出行政处罚的依据即《事故调查报告》作出的程序违法。事故调查组在明知华南公司存在资金短缺的情况，进行事故原因调查时，对于华南公司单方面提交的有效期2013年7月31日的施工设计图，没有通知原告方确认，程序违法。三、被告作出的行政处罚依据《事故调查报告》划分责任错误。事故调查原因忽略现场C型钢墙面檩条厚度与施工图纸是否一致、现场固定檩条的拉条缺少、螺栓松动，这些导致事故发生的根本原因都是建设方因素导致的，认定由施工方原告承担主要责任，建设方承担重要责任，明显的责任划分不公平。四、被告针对同一事件，依据同一份事故调查报告再次罚款，违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十四条的规定。溧水区城建局依据调查报告对粤港公司已经作出行政处罚，粤港公司也已经缴纳了罚款3万元。根据《行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，自然也不能对当事人的法人再进行行政处罚。综上所述，请求法院判令：1、撤销被告作出的97号行政处罚决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。

原告向本院提供了以下证据材料：

1.粤港公司统一社会信用代码查询信息打印件；

2.溧水区安监局社会信用代码查询信息打印件；

证据1-2证明原告的主体资格。

3.97号行政处罚决定书，证明被告主体资格及处罚的事实；

4.《建筑安装工程劳务协作合同》，证明原协作合同早已到期，原告对于华南公司后期的施工并不知情，更谈不上管理，不应当承担责任；

5.螺帽生锈照片、《事故调查报告》及附件；

6.有效期至2013年7月31日的建设工程施工图；

证据4-6证明事故发生的直接原因是华南公司资金短缺，材料提供不到位，使得螺栓裸露在外，经风吹日晒，导致螺栓生锈松动。

7.溧水区城建局作出的《关于给予南京华南机电有限公司和安徽省粤港钢结构有限公司行政处罚的通知》（溧建字〔2018〕36号）；

8.江苏省罚没款专用收据。

证据7、8证明溧水区城建局对粤港公司已经作出行政处罚，被告再次对原告进行罚款的行为违反了一事不二罚的原则。

被告溧水区安监局辩称：一、被告对原告作出的97号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确。《事故调查报告》显示，粤港公司未认真履行生产安全主体责任，施工过程中，未按有关规定建立项目安全管理网络，无专项施工方案、无应急救预案，未落实安全生产隐患排查制度，对于施工环节、重点部位疏于检查，未及时发现并消除存在的事故隐患，未落实安全生产教育和培训，未组织安全技术交底，安排无证人员从事登高作业，未确保特种作业人员持证上岗，项目负责人未取得相应注册执业资格，未履行隐患排查、落实教育和培训等职责，是事故发生的主要原因，对事故发生负有主要责任。二、被告对原告作出的行政处罚决定程序合法。被告作出处罚决定前，依法向原告寄送了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，给原告陈述申辩的权利。三、溧水区城建局对粤港公司作出的行政处罚与被告对原告所作的行政处罚，处罚主体、处罚依据均不一致，不属于一事不再罚的情形。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告向本院提交了以下证据材料：

1.97号行政处罚决定书、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》及送达回证，证明被告保证了原告陈述、申辩的权利，作出处罚决定后向原告邮寄送达行政处罚决定书，被告作出该决定书认定事实清楚，程序合法；

2.粤港公司的营业执照副本、建筑业企业资质证书、安全生产许可证、机构信用代码证、开户许可证，证明原告具有被处罚的主体资格；

3.《建筑安装工程劳务协作合同》，证明华南公司作为建设单位将2#厂房钢结构安装项目发包给粤港公司；

4.汪佳然的询问笔录、谢本虎的询问笔录、吕成建的询问笔录、熊华的询问笔录、聂新民的询问笔录；

5.《事故调查报告》；

证据4-5证明粤港公司对“11·05”高处坠落事故负有主要责任；

6.《关于批复安徽省粤港钢结构有限公司“11·05”高处坠落事故调查报告的请示》、《南京市溧水区人民政府关于安徽省粤港钢结构有限公司“11·05”高处坠落事故调查报告的批复》，证明被告受南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）的委托，会同多个相关部门，共同确定了事故责任分析，向溧水区政府作了报告，溧水区政府同意确认了事故分析和处理建议。

经庭审质证，原告对被告提交的所有证据的真实性均无异议，但对行政处罚决定书中认定原告对事故发生负有责任、对被告的处罚程序以及《事故调查报告》中调查的事实及结论提出异议。被告对原告提供的证据1-3无异议；对证据4、6-8的真实性无异议，对其证明目的不予认可；对证据的5真实性无异议，但认为与本案无关联性。

本院对以上证据认证如下：原告及被告提交的证据均来源合法，形式真实，且与本案存在关联，本院均予以采信。

经审理查明，粤港公司具有建工工程施工总承包三级和钢结构工程专业承包三级资质。2017年5月27日，粤港公司与华南公司签订了《建筑安装工程劳务协作合同》，约定由粤港公司承包华南公司2#厂房钢结构安装工程，粤港公司盖章处（乙方代表）由张心宇签字。2017年11月5日17时左右，霍某在华南公司厂房建设施工过程中不慎坠落，导致重伤，经抢救无效于2017年11月6日4时死亡。

2017年11月7日，受溧水区政府委托，被告牵头组织相关部门成立了粤港公司“11·05”高处坠落调查组进行事故调查。

调查中，被告分别对有关人员进行了询问。其中，华南公司的工人班长王佳然陈述，死者霍某与工人谢某亲戚关系，自己跟着粤港公司的张心宇搞钢结构安装，工资由张心宇发放，不清楚张心宇有没有跟粤港公司签书面劳动合同，进工地作业时没有进行安全教育培训，自己没有安全培训的相关证书和资质，现场也没有安全员，2017年11月5日下午5时左右，霍某在离地面9.5米左右的地方做划线工作，戴了安全帽，扶着C形钢往前走作业的时候，C形钢一头的螺丝脱离，霍某从上面掉了下去，没看清霍某掉下去当时是否戴了安全带。

工人谢本虎陈述，自己在华南公司做钢结构，是汪佳然叫来施工的，进入工地作业时没有进行过安全教育培训，2017年11月5日下午5时左右，自己在屋顶上划线，霍某在做打点工作，戴着安全帽，安全带也挂在C形钢上面，没有其他安全措施，霍某扶着C形钢走了大约3米，听到了霍某的叫声，接着看见他抱着C形钢一边往外滑出，慢慢滑了下去。

华南公司法定代表人吕成建陈述，2017年5月27日，华南公司与粤港公司签订合同，将华南公司2号厂房的剩余工程交由粤港公司建设，8月的时候一直在施工，因天气和现场修路的原因，导致材料无法进场，所以双方协商并以书面形式确定工期顺延；2017年10月27日，张心宇带工人第二次进场，粤港公司在现场没有派监理，现场负责人系熊华，事发现场挂安全带的横钢由粤港公司安装，粤港公司接手工程后没有向建设主管部门备案，也没有办理“三同时”。

华南公司副总经理暨公司基建项目施工现场负责人熊华陈述，粤港公司于2017年6月4日进场，2017年8月10日离场，2017年10月25日左右继续施工，其间无交接手续；2017年11月5日，2号厂房正在进行外墙钢结构安装的标记工作，自己接到报告称有人从厂房上摔下来，到现场后看到霍某躺在地上，身上有安全带，未见戴安全帽；现场安全工作由自己负责，没有书面形式的培训和教育记录，只是口头提醒。

粤港公司总经理聂新民陈述，张心宇系其朋友，不是粤港公司员工，没有项目经理证；因业主不按时付款，材料不及时供应，粤港公司决定撤场；后来施工系张心宇与华南公司达成的口头协议，属于张心宇个人行为，自己没有对施工人员、施工内容、人员资质进行审查。

2017年12月21日，事故调查组作出《事故调查报告》，对事故的基本情况、单位情况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生的原因、责任认定、处理建议和事故性质、事故防范和整改措施进行了报告，并向溧水区政府请示。根据《事故调查报告》，粤港公司“11·05”高处坠落事故是一起因违反安全管理规定作业而导致的一般生产安全事故，造成1人死亡和120万直接经济损失，粤港公司未认真履行生产安全主体责任，施工过程中，未按有关规定建立项目安全管理网络，无专项施工方案、无应急救援预案；未落实安全生产隐患排查制度，对于施工关键环节、重点部位疏于检查，未及时发现并消除存在的事故隐患；未落实安全生产教育和培训，未组织安全技术交底；安排无证人员从事登高作业，未确保特种作业人员持证上岗；项目负责人未取得相应注册职业资格，未履行隐患排查、落实教育和培训等职责，是事故发生的主要原因，对事故发生负有主要责任。溧水区政府于2018年1月2日批复同意事故调查报告中的责任分析和处理建议，并要求严格按照法律、行政法规规定的权限和程序等进行处理。

2018年7月5日，被告作出并向原告送达97号行政处罚告知书，告知粤港公司案件的相关调查情况、拟作出的处罚及相关事实及法律依据，同日告知粤港公司其享有申请听证的权利。2018年8月16日，被告作出97号《行政处罚决定书》，认定粤港公司作为施工单位，对粤港公司“11·05”高处坠落事故，未认真履行安全生产主体责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二十七条、第二十五条第二款的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第一项规定，决定对粤港公司罚款人民币237500元。原告不服，诉至本院。

另查明，溧水区城建局针对粤港公司在“11·05”高处坠落事故中的违法行为，根据《南京市建设工程施工管理办法》（南京市人民政府令第296号）第四十六条第一款的规定，于2018年2月21日作出行政处罚通知，决定给予粤港公司行政处罚三万元，并要求该公司六个月内不得在溧水区域参加招投标活动、承接新的工程。粤港公司已缴纳罚款三万元。

本院认为，根据《安全生产法》第九条的规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。被告溧水区安监局具有对本辖区内的安全生产工作进行监督管理，并对本辖区内发生一般事故的单位以及相关责任人员作出行政处罚的法定职权。

本案中，粤港公司是华南公司2#厂房钢结构安装工程的施工单位。根据《安全生产法》第二十五条、第三十八条、第七十八条等规定，粤港公司作为生产经营单位，具有建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，及时发现并消除事故隐患；对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识；制定本单位生产安全事故应急救援预案等法定职责。根据事故调查报告，粤港公司并未依法履行其法定职责，对“11·05”高处坠落事故的发生负有责任，被告据此根据《安全生产法》第一百零九条第一项的规定对粤港公司作出罚款的处罚决定，具有事实依据，符合法律规定。

关于粤港公司提出被告作出97号《行政处罚决定书》违反“一事不二罚”的问题。本院认为，《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。根据该规定，法律禁止对同一个违法行为进行两次以上的罚款。本案中，溧水区城建局针对粤港公司在“11·05”高处坠落事故中的违法行为，根据《南京市建设工程施工管理办法》（南京市人民政府令第296号）第四十六条第一款的规定，于2018年2月21日决定给予粤港公司行政处罚三万元。《南京市建设工程施工管理办法》系根据《中华人民共和国建筑法》、国务院《建设工程安全生产管理条例》等有关法律、法规，结合南京市的实际制定的规章，溧水区城建局是基于粤港公司在“11·05”高处坠落事故中存在未按有关规定监理项目安全管理网络等违反建筑法的相关违法行为作出的处罚，该违法行为侵犯的法益与本案97号《行政处罚决定书》中认定的违法行为所侵犯的法益不同，即先后两次罚款处罚针对的是粤港公司不同的违法行为，故本案不存在违反“一事不二罚”原则的情形。

综上，被告作出97号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，符合法律规定。原告的诉讼请求因缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告安徽省粤港钢结构有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告安徽省粤港钢结构有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。

审　判　长　　洪彦

审　判　员　　吴霞

人民陪审员　　王伊

二〇一九年二月十二日

法官　助理　　赵伟

书　记　员　　陈强