云南省应急管理厅、昭通市应急管理局二审行政判决书

云南省昆明市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）云01行终103号

上诉人（原审被告）云南省应急管理厅。

住所地云南省昆明市董家湾曙光中路1号。

组织机构代码证号：74525631-8。

法定代表人王以志，厅长。

委托代理人耿华东、邓绍艺，云南九夏律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

上诉人（原审被告）昭通市应急管理局。

住所地云南省昭通市昭阳大道378号3号楼。

法定代表人范晓斌，局长。

委托代理人吴仕君，该局执法科科长。代理权限：特别授权代理。

委托代理人黄佑虎，云南滇东北律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

被上诉人（原审原告）云南易隆建筑工程有限公司。

住所地云南省昆明市寻甸县塘子镇振兴街。

法定代表人周树有，总经理。

委托代理人高崇华、陈延龙，云南震序律师事务的律师。代理权限：特别授权代理。

上诉人云南省应急管理厅、昭通市应急管理局因其他行政处罚一案，不服昆明市官渡区人民法院于2019年11月8日作出的（2019）云0111行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，经合议庭评议，现已审理终结。

原审人民法院认定，2018年12月18日昭通市安全生产监督管理局（现昭通市应急管理局）作出（昭市）安监罚（2018）11号《行政处罚决定书（单位）》，认定云南易隆建筑工程有限公司的违法事实及证据是“与云南交投签订合同后，没有按照约定履行职责，将凉风凹该加水点的经营权转给张书平，没有履行签约企业法定职责，致使相关单位下达的隐患整改通知书得不到有效落实，对“3.21”较大道路事故发生负有主要管理责任”以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十五条第一项的规定，决定给予处50万元罚款的行政处罚。原告不服申请行政复议，被告云南省应急管理厅于2019年2月15日受理后于同年5月16日作出云应急复决字（2019）第2号《行政复议决定书》，认定的事实是“2011年10月13日，云南易隆建筑工程有限公司与省交投集团签订云南水麻高速凉风凹、中和及竹麻林三处加水站合作建设经营合同后，口头协议将凉风凹加水点转给张书平负责管理，张书平每年向云南易隆建筑工程有限公司缴纳1-3万元管理费。2018年1月18日，当地水昭高速路政大队、云南公投昭通管理处水富分处、昭通市水昭高速交巡警大队对凉风凹加水点存在造成高速路上排队等候加水的安全隐患下发了整改通知书”，其他认定事实就是依据《昭通市人民政府关于G85银昆高速公路水富段“3.21”较大道路交通事故调查报告的批复》[昭政复（2018）80号]文件”认定的事实。复议机关认为原处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确、量罚适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持原具体行政行为。另查明，2018年3月21日15时54分许，G85银昆高速（原渝昆高速）重庆往昆明方向K1578+200M处发生一起3人死亡、2辆肇事车辆及其中一车辆所载货物受损的死亡道路交通事故，事故现场位于云南省昭通市水富县境内，往昆明方向凉风凹1号隧道内离凉风凹加水站329米，加水站往昆明方向至普洱渡路段为连续18公里长下坡。2018年4月29日，昭通市公安局交通警察支队水昭高速（高等级）公路交巡警大队作出《道路交通事故认定书》，对本次事故的责任进行认定，认定两位驾驶人承担此次道路交通事故的主、次责任，两位乘车人不承担此次道路交通事故责任。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》和昭通市人民政府领导批示依法成立的G85银昆高速水富段“3.21”较大道路交通事故调查组进行调查后，于2018年5月17日作出调查报告，认定了一、……对七事故原因，认定事故直接原因为驾驶人刘某某的原因，间接原因为……3、云南易隆建筑工程有限公司在取得凉风凹加水点建设、经营权后，将凉风凹加水点建设、管理、经营等工作全部转包给张书平，没有履行企业在加水站点的安全生产主体责任；4、云南交投集团经营开发有限公司对云南易隆建筑工程有限公司事实上的转包行为监管不力、对凉风凹加水点存在的问题隐患没有引起足够重视，对相关单位下达的隐患整改指令书督促凉风凹加水点落实不到位。……2018年6月7日昭通市人民政府对上述调查报告进行了批复：同意对事故的性质和原因分析，原则同意对事故有关单位、责任人的责任认定及处理建议。原告云南易隆建筑工程有限公司起诉提出如下诉讼请求：1、撤销（昭市）安监罚（2018）11号《行政处罚决定书（单位）》；2、撤销云应急行复决字（2019）第2号《行政复议决定书》；3、诉讼费用由被告承担。

原审人民法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条，被告昭通市应急管理局（原昭通市安全生产监督管理局），具有《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》规定的安全生产监督管理、生产安全事故报告、事故抢救和事故调查处理的职责，系本案合法、适格的行政主体，被告云南省应急管理厅系法定的复议机关。本案中，被告昭通市应急管理局可以依据事故调查报告作为行政处罚事实依据，被告云南省应急管理厅也可以依据事故调查报告作为复议决定的事实依据。本案中，被告作为行政处罚机关和复议机关，按照法律、行政法规、规章设定的程序作出具体行政行为，保障了原告享有的陈述、申辩、听证等权利，程序合法。本案法律适用问题，最高人民法院[（2010）行他字第12号]《关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》，本案中云南易隆建筑工程有限公司及其主要负责人如果有妨碍高速公路通行、导致交通事故发生，违反《道路交通安全法》的特别规定应当处罚的行为，可以由公安交警部门依照《道路交通安全法》的特别规定予以处罚；如果有违反《安全生产法》应当处罚的行为，安监部门可以适用《安全生产法》予以处罚。……综合上述法律、行政法规、规章、司法解释以及本案事故调查报告来看，事故发生的直接原因为事故车辆和驾驶人的自身原因，间接原因有四项，事故责任认定系两辆车辆的两位驾驶人的主、次责任，事故发生地点在国家高速公路隧道内。故事故发生单位和事故责任单位应当是事故发生地、事故车辆的所有人、管理人等生产经营主体，其他的生产经营主体属于事故相关单位和其他相关责任人。被告昭通市应急管理局的《行政处罚决定书（单位）》，认定原告的违法事实是“与云南交投签订合同后，没有按照约定履行职责，将凉风凹加水点的经营权转给张书平，没有履行签约企业法定职责，致使相关单位下达的隐患整改通知书得不到有效落实，对“3.21”较大道路交通事故发生负有主要管理责任”，以上原告的违法事实并非导致事故的直接原因，故对本案云南易隆建筑工程有限公司及其主要负责人的性质来处理，与法律规定和本案事故调查报告的事实、责任认定不吻合，故该行政处罚决定适用法律、法规错误，依法应予以撤销，对云南易隆建筑工程有限公司及其主要负责人应按照违反《安全生产法》的非法事故发生单位的其他相关责任单位及其主要负责人的性质来处理，复议决定维持原处罚决定亦属于适用法律、法规错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国安全生产法》第二条、第十七条、第九十四条、第九十六条、第九十八条、第九十九条、第一百条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决：一、撤销被告昭通市应急管理局（原昭通市安全生产监督管理局）于2018年12月18日作出的（昭市）安监罚（2018）11号行政处罚决定；二、撤销被告云南省应急管理厅于2019年5月16日作出的云应急行复决字（2019）第2号行政复议决定。案件受理费50元由二被告承担。

昭通市应急管理局上诉称，一、原审人民法院认定事实错误。上诉人认为本案加水站的加水行为、事故车辆途经隧道都是生产经营行为，既是道路交通事故，同时也就是在被上诉人的责任范围内的生产安全事故。原审人民法院认定被上诉人不属于本案事故发生的安全管理责任范围，属于认定事实错误；二、原审人民法院对法律法规理解错误；第一，被上诉人未履行《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十七条规定安全生产管理义务，在不具备安全生产条件的情况下进行经营活动，对事故发生负有责任；第二，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定明确的是“对负有责任的生产经营单位”就可以依法进行处罚，并没有区分直接原因和间接原因行为，也没有区分直接责任和间接责任。本案对被上诉人作出处罚并无不当，原审人民法院对本案上诉人适用的上述法律理解有误，属于适用法律错误。请求：撤销原审判决，依法维持上诉人的行政处罚决定。

云南省应急管理厅上诉称，一、原审法院将最高人民法院（2010）行他字第12号内部文件作为裁判依据不妥当；1、该文件为最高人民法院复函，并不是司法解释，不宜作为裁判依据进行适用。2、该文件针对的案件情况与本案并不具有相似性。答复的案例与本案在主体上、案件事实上、法律适用上均存在不同，不能用最高人民法院（2010）行他字第12号复函的个案观点对本案进行解释；二、原审判决认为被上诉人的违法行为不是事故发生的直接原因，据此认为被上诉人不是事故责任单位的理解是错误的。1、从空间上看，本案事故结果发生在高速公路上，并不影响被上诉人的责任承担；2、从事故发生的原因力来看，被上诉人加水站的管理不善虽然是事故的间接原因，但其是导致事发时隧道内堵车进而发生前后车追尾引发事故发生的重要原因。被上诉人违法经营事实与事故发生存在法律上的因果关系。国务院层面的调查处理案列具有权威性和示范性，地方人民政府应当参照执行。三、《安全生产法》第二条的规定并不排斥部分道路交通事故定性为生产安全事故。本起交通事故的发生原因是道路之外的加水站进行加水及疏导等企业的经营活动不当引发的，不在道路交通事故的调整范围内。原审第一被告并不是处理在《道路交通安全法》调整范围内引发本次事故车辆责任，而是处理在《安全生产法》调整范围内引发本次事故的被上诉人安全生产违法行为。根据《安全生产法》第二条的立法本意，其他安全方面的专项法律没有规定的，应当适用安全生产法的有关规定。事故调查报告定性上和原审第一被告处罚时法律适用上是准确的。请求：1、依法撤销或改判云南省昆明市官渡区人民法院（2019）云0111行初70号行政判决书；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。

云南易隆建筑工程有限公司答辩称，第一、被答辩人关于“原审法院认定事实清楚”的上诉理由不成立；第二、被答辩人关于“原审法院对法律法规理解错误”的上诉理由不成立；第三、原审判决认定事实清楚、适用法律正确。综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，被答辩人的上诉事实及理由均不成立。依据《行政诉讼法》第八十九条第一款之规定，应判决驳回上诉，维持原判。

本案二审的案件事实与原审人民法院判决认定的主要事实一致。二审中当事人未提出新的证据材料。

本院认为，一、原审人民法院的判决并没有认定“被上诉人云南易隆建筑工程有限公司不属于本案事故发生的安全管理责任范围”因此，上诉人昭通市应急管理局的此项上诉理由缺乏事实根据；二、最高人民法院《关于安监部门是否有权适用及对道路安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（[2010]行他字第12号）系最高人民法院根据《中华人民共和国立法法》第一百零四条的授权，对具体适用法律问题所作出的司法解释，并没有违反《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国安全生产法》的原意和立法目的，与《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国安全生产法》的规定并无抵触、也不存在不一致的情形，故对本案具有适用效力。本案“被上诉人将加水站的经营权转给他人，违反合同义务；没有将隐患整改通知书有效落实”系处罚决定认定被上诉人的违法事实。上述事实即便成立，从道路交通事故认定书和调查报告看都只是本案发生交通事故的间接原因，而并非交通事故的直接原因。上诉人昭通市应急管理局在“被上诉人将加水站的经营权转给他人，违反合同义务；没有将隐患整改通知书有效落实”的违法事实并不属于发生本案道路交通事故的直接原因的情况下即对被上诉人作出罚款人民币50万元的行政处罚决定属于认定事实不清，适用法律错误的情形，依法应当予以判决撤销。上诉人云南省应急管理厅对于依法应当予以撤销的原处罚决定，经行政复议本应作出撤销的复议决定，其却作出维持原行政处罚决定的行政复议决定，适用法律也存在错误，依法也应当判决予以撤销；三、关于原审法院判决认为“被上诉人不是事故责任单位，只属于事故相关单位和其他相关责任人。”的问题。根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国安全生产法》的有关授权条款的规定，对于上述事项的认定属于被授权的行政机关的行政职责及权力范围，原审人民法院的判决对此予以确认不妥，依法应当予以纠正。但此问题并不影响原审人民法院判决处理结果的正确性。

综上所述，上诉人昭通市应急管理局作出的（昭市）安监罚（2018）11号《行政处罚决定书（单位）》的行政处罚决定行政主体适格，行政程序合法，但认定的案件事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销；上诉人云南省应急管理厅作出的云应急行复决字（2019）第2号《行政复议决定书》的行政复议决定，行政主体适格，行政程序合法，但也存在认定的案件事实不清，适用法律错误，依法也应当予以撤销。原审判决认定的主要事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。上诉人昭通市应急管理局、云南省应急管理厅提出的上诉请求理由不能成立，依法应当予以驳回。据此，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一、二审案件受理费共计人民币100元，由上诉人昭通市应急管理局、云南省应急管理厅共同负担。

本判决为终审判决。

审判长　马　勇

审判员　张　锐

审判员　赵鸿章

二〇二〇年五月二十九日

书记员　李国芳