云南易隆建筑工程有限公司与昭通市应急管理局、云南省应急管理厅质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)一审行政判决书

云南省昆明市官渡区人民法院

行 政 判 决 书

（2019）云0111行初70号

原告:云南易隆建筑工程有限公司，住所地云南省昆明市寻甸县塘子镇振兴街。

法定代表人：周树有，该公司总经理。

委托诉讼代理人：高崇华，云南震序律师事务所律师。

委托诉讼代理人：陈延龙，云南震序律师事务所律师。

被告：昭通市应急管理局，住所地云南省昭通市昭阳区昭阳大道378号3号楼。

法定代表人：范晓斌，该局局长。

行政机关负责人：赵云华，该局调研员。

委托诉讼代理人：吴仕君，该局执法科科长。

委托诉讼代理人：黄佑虎，云南滇东北律师事务所律师。

被告：云南省应急管理厅，住所地云南省昆明市董家湾曙光中路。

法定代表人：王以志，该厅厅长。

行政机关负责人：王甫勇，该厅审批处处长。

委托诉讼代理人：耿华东，云南九夏律师事务所律师。

委托诉讼代理人：邓绍艺，云南九夏律师事务所律师。

原告云南易隆建筑工程有限公司诉被告昭通市应急管理局、被告云南省应急管理厅安全生产监督管理行政处罚一案，本院于2019年6月20日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理，原告的委托代理人，二被告行政机关负责人（机关其他参与分管的负责人）、委托代理人均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

2018年12月18日，昭通市安全生产监督管理局（现被告昭通市应急管理局）作出（昭市）安监罚﹝2018﹞11号《行政处罚决定书（单位）》，对原告罚款50万元。原告不服处罚决定提起行政复议，2019年5月16日被告云南省应急管理厅以云应急行复决字﹝2019﹞第2号《行政复议决定书》，决定维持上述行政处罚决定。

原告云南易隆建筑工程有限公司向本院提出如下诉讼请求：1、撤销（昭市）安监罚﹝2018﹞11号《行政处罚决定书（单位）》；2、撤销云应急行复决字﹝2019﹞第2号《行政复议决定书》；3、诉讼费由被告承担。

原告的事实和理由：

2018年3月21日，G85渝昆高速重庆往昆明方向K1578+200M处，发生一起3人死亡、2辆肇事车辆及车辆所载货物受损的较大道路交通事故。该事故发生在高速公路隧道之中，未在原告经营的凉风凹加水站经营范围内。2018年4月29日，昭通市高速公路交巡警大队以第5306997201800007号《道路交通事故认定书》，对本次事故的责任进行认定，原告没有责任。2018年5月17日由昭通市安监局、公安局、交通运输局等成立联合调查组进行调查。认为原告对本次事故有间接原因，认定的理由为原告将凉风凹加水站建设、经营、管理等工作全部转包给张书平，没有履行企业在加水点上的安全生产主体责任。2018年6月7日昭通市人民政府对上述调查报告进行了批复：同意对事故的性质和原因分析、原则，同意对事故有关单位、责任人的责任认定及处理意见。2018年12月2日，昭通市安监局作出（昭市）安监罚（2018）11号《行政处罚决定书》，对原告处50万元罚款。2019年2月15日，原告提起行政复议，2019年5月16日被告云南省应急管理厅以云应急行复决字（2019）第2号《行政复议决定书》维持被告昭通市安监局所作出的具体行政行为。

原告认为二被告处罚、复议行为，程序及事实认定严重错误，依法应予撤销，具体为：

一、被告昭通市应急管理局（昭市）安监罚（2018）11号处罚决定书等法律文书送达方式严重违反法定程序，依法应予以撤销。

二、昭通市应急管理局（昭市）安监罚（2018）11号行政处罚决定书及云应急行复决字（2019）第2号行政复议决定书，事实认定错误，依法应予以撤销。

三、原处罚决定书依据的法律适用严重错误。没有处罚的事实及法律依据，强行对原告进行处罚违法。

本次事故责任认定，前已陈述，不再赘述。

依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，进行行政处罚的前提是：生产经营单位负有事故责任，该责任为直接责任。而本案中被告对原告作出行政处罚认定的违法事实为：“违反《安全生产法》第四条、第十七条”，该认定错误如下：

第一、以上没有认定原告对发生的生产安全事故负有责任的违法事实。第二、后果是不得从事生产经营活动而不是罚款。

故，昭通市应急管理局依据对原告作出的处罚决定，属认定事实主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。

被告云南省应急厅在复议过程中未对昭通市应急管理局适用法律进行审查所作出的云应急行复决字（2019）第2号行政复议决定书，属程序及适用法律错误，依法应予以撤销。

综上所述，本次发生在高速公路隧道内的交通事故与原告的安全生产没有关系，（昭市）安监罚（2018）11号行政处罚决定书及云应急行复决字（2019）第2号行政复议决定书认定事实错误，适用法律错误，损害了原告的合法权益。

被告昭通市应急管理局辩称：第一、《行政处罚决定书》等法律文书送达方式完全符合法定程序；根据法律规定，直接送达有困难的可以邮寄送达，昭通市应急管理局送达程序合法，送达方式有法律依据；第二、昭市安监罚（2018）11号《行政处罚决定书》认定事实清楚、依据充分，原告对本案交通事故责任认定书及昭通市人民政府调查报告的批复无异议，昭通市应急管理局是根据昭通市人民政府的调查报告查明的事实进行认定处罚的事实；第三、昭市安监罚（2018）11号《行政处罚决定书》处罚的基本违法事实认定清楚，适用法律法规正确适当。请求人民法院维持昭通市应急管理局的行政处罚。

被告云南省应急管理厅辩称：一、昭通市应急管理局对被答辩人进行处罚具有合法主体资格和权限；二、被答辩人作为生产经营单位对凉风凹加水站经营活动负有安全管理责任和义务，本次事故的发生是由于易隆公司的经营行为造成的安全生产责任事故，不因事故发生场地在高速公路而免除易隆公司的安全生产责任，也不因民事行为而免除安全生产责任，因此将本案认定为安全生产事故具有事实和法律依据，原告应承担相应的法律责任；三、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条事故等级划分的规定，造成3人以上10人以下死亡的事故为较大生产安全责任事故，故本起事故属于较大事故，昭通市应急管理局作出的处罚决定适用法律正确；四、昭通市应急管理局以邮寄方式向被答辩人送达材料的方式符合法律规定，且客观事实是被答辩人已收悉有关文书，该送达方式没有影响被答辩人任何实体性和程序性的权力行使；五、行政处罚文书的内容和形式正确，昭通市应急管理局作出行政处罚文书格式是按照规定使用国家安监总局统一格式和模板；六、被答辩人未按昭通市应急管理局要求提出收入证明，昭通市应急管理局作出的罚款数额符合法律规定，并没有违背公平、客观原则，该处罚结果满足行政处罚的合理性要求；七、答辩人依照法定程序进行了行政复议审查，审查程序符合法律规定。综上所述，请求人民法院依法维持行政复议决定书。

原告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据材料：第一组：《云南省公路开发投资有限公司关于水麻高速公路凉风凹等三处加水站建设有关事宜的通知》；第二组：1、《宗地图》，2、《水麻高速公路封、并道施工审批表》，3、《例管协议书》；第三组：1、《整改说明》，2、《照片》。

被告昭通市应急管理局质证后，对第一组、第二组证据真实性认可，第三组《整改说明》是原告自己陈述，不能作为证据，《照片》没有合法来源，无法确定是事故发生前还是发生后，不具有证明效力，而且无法看出整改前后的状态。补充一下，《整改说明》是2019年5月6日提供，与事故发生没有联系。

被告云南省应急管理厅质证后，对第一组、第二组证据三性认可，第三组证据三性不认可，证明内容不认可，是原告单方面作出的说明和拍摄的照片。

被告昭通市应急管理局在举证期限内向本院提交如下证据材料和法律、法规及规范性文件依据：第一组：1、昭通市应急管理局关于原昭通市安全生产进度管理局职能划转的情况说明；2、统一社会信用代码证；3、范晓斌身份证复印件；4、（昭通市应急管理局局长范晓斌）决定任命书；第二组：1、《国家安全生产监督管理总局关于印发安全生产执法程序规定的通知》，2、《云南省行政处罚程序规范》，3、2018年11月9日向周树有邮寄执法文书材料的证明材料，4、2018年12月5日向周树有邮寄执法文书材料的证明材料，5、2018年12月19日向周树有邮寄执法文书材料的证明材料；第三组：1、《昭通市人民政府关于G85银昆高速公路水富段“3·21”较大道路交通事故调查报告的批复》，2、询问笔录（周树有），3、询问笔录（张书平）3份，4、询问笔录（梁宗付），5、张方金询问笔录，6、驾驶员李吉林的询问笔录，7、驾驶员王城文的询问笔录，8、听证笔录（张书平），9、《G85渝昆高速凉风凹加水点存在安全隐患的整改通知书》，10、《云南水麻高速公路凉风凹等三处加水站合作建设经营合同文件》；第四组：1、昭市安监罚（2018）11号《行政处罚决定书》，2、《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十七条，3、生产安全事故罚款处罚规定（试行）第十五条。第五组：1、立案审批表（昭市）安监立（2018）11号，2、行政处罚的合法行政处罚集体讨论记录，3、案件延期审批表，4、行政处罚告知书，5、听证告知书，6、案件延期审批表，7、案件处理呈批表，8、行政处罚决定书（个人），9、缴纳罚款催告书；第六组：昭通市人民政府办公室关于成立G85渝昆高速公路水富段“3·21”较大道路交通事故调查组的通知。

原告对被告昭通市应急管理局提交全部证据材料等质证后，对规范性法律法规、文件和相关文书真实性无意见，对其他证据不予认可，坚持其起诉意见。

被告云南省应急管理厅质证后，对被告昭通市应急管理局提交的全部证据材料等无异议。

被告云南省应急管理厅在举证期限内向本院提交如下证据材料和法律、法规及规范性文件依据：

1、行政复议申请书；2、委托书、律师代理证、律师证复印件；3、申请人提供的证据：行政处罚决定书（个人）（昭市）案件罚（2018）11号、道路交通事故认定书（第530697201800007号）、《昭通市人民政府关于G85银昆告诉公路水富段“3·21”较大道路交通事故调查报告的批复》（昭政复（2018）80号）；4、云南省应急管理厅行政复议办公室行政复议申请收件回执（云应急行复办收字（2019）第2号）；5、云南省应急管理厅行政复议办公室行政复议申请受理审批表；6、行政复议申请受理通知书（云应急复受通字（2019）第2号）及送达回证；7、行政复议被申请人答复通知书（云应急行复通字（2019）第2号）及送达回证；8、快递回执；9、行政复议答复书；10、《证据清单》昭通市应急管理局提供；11、行政复议证据交换通知书（云应急行复证换通字（2019）第2号）及送达回证；12、行政复议听证申请书；13、行政复议延期审批表；14、行政复议延期通知书（云应急行复延通字（2019）第2号）及送达回证；15、行政复议延期通知书及送达回证；16、快递回执；17、行政复议听证通知书及送达回证；18、行政复议听证通知书及送达回证；19、《证据清单》申请人提供；20、昭通市应急管理局统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明及授权委托书及《中共昭通市委办公室昭通市人民政府办公室关于印发的通知》；21、行政复议听证会笔录；22、行政复议结案报告表（云应急行复结字（2019）第2号）；23、云南省应急管理厅行政复议决定书（云应急行复决字（2019）第2号）；24、行政复议文书送达回执；25、行政复议文书送达回执；26、快递回执。

原告对被告云南省应急管理厅提交全部证据材料等质证后，对规范性法律法规、文件和相关文书真实性无意见，对其他证据不予认可，坚持其起诉意见。

被告昭通市应急管理局质证后，对被告云南省应急管理厅提交的全部证据材料等无异议。

本院综合认证认为，对双方无争议的证据材料予以确认真实性并收录在卷佐证，对有权机关下发的法律、法规、规章、规范性文件和相关文书、报告的真实性等予以认定，对有关调查笔录的证人证言等，收录参考，双方的各自观点下文评述。

经审理，本院认定本案案件事实如下：

2018年12月18日，昭通市安全生产监督管理局（现被告昭通市应急管理局）作出（昭市）安监罚﹝2018﹞11号《行政处罚决定书（单位）》，认定云南易隆建筑工程有限公司的违法事实及证据是“与云南交投签订合同后，没有按照约定履行职责，将凉风凹该加水点的经营权转给张书平，没有履行签约企业法定职责，致使相关单位下达的隐患整改通知书得不到有效落实，对“3·21”较大道路交通事故发生负有主要管理责任”。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条和第十七条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十五条第一项的规定，决定给予处50万元罚款的行政处罚。

原告不服上述行政处罚决定、提起行政复议，被告云南省应急管理厅于2019年2月15日受理后于同年5月16日作出云应急复决字﹝2019﹞第2号《行政复议决定书》，认定事实是“2011年10月13日，云南易隆建筑工程有限公司与省交投集团签订云南水麻高速凉风凹、中和及竹麻林三处加水站合作建设经营合同后，口头协议将凉风凹加水点转给张书平负责管理，张书平每年向易隆公司缴纳1-3万元管理费。2018年1月18日，当地水昭高速路政大队、云南公投昭通管理处水富分处、昭通市水昭高速交巡警大队对凉风凹加水点存在造成高速路上排队等候加水的安全隐患下发了整该通知书”，其他认定事实就是依据“《昭通市人民政府关于G85银昆高速公路水富段“3·21”较大道路交通事故调查报告的批复》（昭政复﹝2018﹞80号）文件”认定的事实。复议机关认为原处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确、量罚适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持原具体行政行为。

另查明，2018年3月21日15时54分许，G85银昆高速（原渝昆高速）重庆往昆明方向K1578+200M处发生一起3人死亡、2辆肇事车辆及其中一车辆所载货物受损的死亡道路交通事故，事故现场位于云南省昭通市水富县境内，往昆明方向凉风凹1号隧道内，离凉风凹加水站329米，加水站往昆明方向至普洱渡路段为连续18公里长下坡。2018年4月29日，昭通市公安局交通警察支队水昭高速（高等级）公路交巡警大队作出《道路交通事故认定书》，对本次事故的责任进行认定，认定两位驾驶人承担此次道路交通事故的主、次责任，两位乘车人不承担此次道路交通事故责任。

根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》和昭通市人民政府领导批示依法成立的G85银昆高速公路水富段“3·21”较大道路交通事故调查组进行调查后，于2018年5月17日作出调查报告，认定了一、事故基本情况，二、事故发生单位及事故现场概况，三、肇事车辆技术鉴定情况，四、肇事车辆驾驶人血液检测情况，五、事故发生经过和事故救援情况等等。报告对六、事故性质，认定为较大道路交通生产安全事故，对七、事故原因，认定事故直接原因为驾驶人刘某某的原因，事故间接原因为1、驾驶人刘某某….;2、某某汽车运输有限公司….;3、云南易隆建筑工程有限公司在取得凉风凹加水点建设、经营权后，将凉风凹加水点的建设、管理、经营等工作全部转包给张书平，没有履行企业在加水站点的安全生产主体责任；4、云南交投集团经营开发有限公司对云南易隆建筑工程有限公司事实上的转包行为监管不力、对凉风凹加水点存在的问题隐患没有引起足够重视，对相关单位下达的隐患整改指令书督促凉风凹加水点落实不到位。报告对八、事故责任认定及处理建议为，事故责任认定按照交警大队的《道路交通事故认定书》认定，对有关责任单位、人员建议处理，其中包括对云南易隆建筑工程有限公司及其法定代表人周树有建议罚款。报告对九、事故防范及整改措施建议中包括要求云南易隆建筑工程有限公司履行安全生产主体责任的具体整改措施。

2018年6月7日，昭通市人民政府对上述调查报告进行了批复：同意对事故的性质和原因分析，原则同意对事故有关单位、责任人的责任认定及处理建议。

被告昭通市应急管理局作出行政行为所依据的法律、行政法规、规章和规范性文件，包括：1、国家安全生产监督管理总局《安全生产执法程序规定》；2、《云南省行政处罚程序规范》；3、《中华人民共和国安全生产法》；4、国家安全生产监督管理总局《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》，本院已经核实并收录在卷。

被告云南省应急管理厅作出行政行为所依据的法律、行政法规、规章和规范性文件，包括：1、国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》；2、《中华人民共和国安全生产法》；3、《中华人民共和国行政复议法》，本院已经核实并收录在卷。

本院认为，本案争议的焦点是，二被告所作出的行政处罚决定、行政复议决定是否合法。

本院认为：

人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。一个具体行政行为构成违法的要素或者表现形式有，第一、主体违法（主体越权）；第二、事实依据违法；第三、适用法律依据违法；第四、违反法定程序；第五、明显不合理（显失公正、滥用职权）。以上五个要素均符合法律要求，具体行政行为才是合法的，反之，任一要素违法，均构成违法。

关于行政主体问题。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。被告昭通市应急管理局（原昭通市安全生产监督管理局），具有《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》规定的安全生产监督管理、生产安全事故报告、事故抢救和事故调查处理的职责，系本案合法、适格的行政主体，被告云南省应急管理厅系法定的复议机关。

关于事实问题。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复后，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚等等。本案中，被告昭通市应急管理局可以依据事故调查报告作为行政处罚的事实依据，被告云南省应急管理厅也可以依据事故调查报告作为复议决定的事实依据。

关于程序问题。本案中，被告作为行政处罚机关和复议机关，按照法律、行政法规、规章设定的程序作出具体行政行为，保障了原告享有的陈述、申辩、听证等权利，程序合法。

关于本案道路交通事故与安全生产事故的法律适用问题。最高人民法院（【2010】行他字第12号）关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复是，“湖北省高级人民法院：根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故的直接原因，安监部门适用《生产安全事故报告和调査处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”。本案中，云南易隆建筑工程有限公司及其主要负责人如果有妨碍高速公路通行、导致交通事故发生，违反《道路交通安全法》的特别规定应当处罚的行为，可以由公安交警部门依照《道路交通安全法》的特别规定予以处罚；如果有违反《安全生产法》、应当处罚的行为，安监部门可以适用《安全生产法》予以处罚。

关于本案中云南易隆建筑工程有限公司及其主要负责人的行政法律责任问题。第一、我国《安全生产法》第八十条规定，“生产经营单位发生生产安全事故后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。单位负责人接到事故报告后，应当迅速采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报、谎报或者迟报，不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据”。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十二条规定，“报告事故应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生的时间、地点以及事故现场情况；（三）事故的简要经过；（四）事故已经造成或者可能造成的伤亡人数（包括下落不明的人数）和初步估计的直接经济损失；（五）已经采取的措施；（六）其他应当报告的情况”。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定，本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。第二、综合上述法律、行政法规、规章、司法解释以及本案事故调查报告来看，事故发生的直接原因为事故车辆和驾驶人的自身原因，间接原因有四项，事故责任认定系两辆车辆的两位驾驶人的主、次责任，事故发生地点在国家高速公路隧道内，故，事故发生单位和事故责任单位应当是事故发生地、事故车辆的所有人、管理人等生产经营主体，其他的生产经营主体属于事故相关单位和其他相关责任人。被告昭通市应急管理局的《行政处罚决定书（单位）》，认定原告的违法事实是“与云南交投签订合同后，没有按照约定履行职责，将凉风凹该加水点的经营权转给张书平，没有履行签约企业法定职责，致使相关单位下达的隐患整改通知书得不到有效落实，对“3·21”较大道路交通事故发生负有主要管理责任”，以上原告的违法事实并非导致事故的直接原因，故对本案云南易隆建筑工程有限公司及其主要负责人周树有按照事故发生单位和事故责任单位及其主要负责人的性质来处理，与法律规定和本案事故调查报告的事实、责任认定不相吻合，故该行政处罚决定适用法律、法规错误，依法应予以撤销，对云南易隆建筑工程有限公司及其主要负责人应按照违反《安全生产法》的非事故发生单位的其他相关责任单位及其主要负责人的性质来处理，复议决定维持原处罚决定亦属于适用法律、法规错误，应予以撤销。

综上，本院依照《中华人民共和国安全生产法》第二条、第十七条、第九十四条、第九十六条、第九十八条、第九十九条、第一百条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决如下：

一、撤销被告昭通市应急管理局（原昭通市安全生产监督管理局）于2018年12月18日作出的（昭市）安监罚﹝2018﹞11号行政处罚决定；

二、撤销被告云南省应急管理厅于2019年5月16日作出的云应急行复决字﹝2019﹞第2号行政复议决定。

案件受理费50元，由二被告承担。

如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。

审　判　长　　孙劲松

人民陪审员　　杨　萍

人民陪审员　　付铁艳

二〇一九年十一月八日

书　记　员　　张　健