本溪长宏水利工程有限公司、本溪市应急管理局二审行政判决书

辽宁省沈阳市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）辽01行终37号

上诉人（原审原告）：本溪长宏水利工程有限公司，住所地本溪满族自治县小市镇电影院****门市。

法定代表人：李长贵，系总经理。

委托代理人：刘颖，系辽宁洪泽律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：本溪市应急管理局（原本溪市安全生产监督管理局），，住所地本溪市溪湖区溪彩路**

法定代表人：高飞，系局长。

委托代理人：张亚菲，系该单位工作人员。

委托代理人：李世伟，系辽宁致远律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：辽宁省应急管理厅，住，住所地沈阳市皇姑区北陵大街**/div>

法定代表人：咸金奎，系厅长。

委托代理人：敖妙，系该单位工作人员。

委托代理人：林琳，系辽宁同方律师事务所律师。

上诉人本溪长宏水利工程有限公司（以下简称本溪长宏公司）诉被上诉人本溪市应急管理局、辽宁省应急管理厅行政处罚及行政复议一案,不服沈阳市和平区人民法院（2019）辽0102行初294号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案公开进行了审理。本案现已审理终结。

原审查明，本溪长宏水利工程有限公司，类型：有限责任公司，成立日期：2014年5月28日，营业期限：2014年5月28日至长期，营业范围：水利工程、市政工程、公路工程、土石方工程、拆迁工程、绿化工程、房屋建筑工程、消防工程施工（凭资质经营）。2018年6月5日本溪长宏公司（甲方）与辛X（乙方）签订联营协议。约定，一、协议内容：甲方将中标项目沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程，交由乙方进行施工，乙方上交工程管理费，在施工过程中接受甲方管理和监督。四、管理费收取方式及履约保证金的支付。1、甲方收取工程总价款（包含索赔签证变更）的2%，作为其对乙方的工程管理费用（该费用独立收取，不含其它费用）。2、工程盈亏均与甲方无关，乙方自行承担。五、双方的责任。1、甲方责任（2）对工程施工中的质量、进度、安全进行监督管理。（5）工程中出现一切质量及安全事故甲方均不负责，均有乙方责任。2、乙方责任（3）施工中乙方如发生一切生产、交通、安全、伤亡事故、设备、质量等事故的责任及其费用，均由乙方承担。

2018年8月2日21时25分左右，沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程现场在进行帷幕灌浆施工作业时发生一起坠落事故，事故造成力工王某受伤，被送至中国医科大学附属第一医院救治，诊断为：高处坠落伤，颈髓损伤伴高位截瘫。2018年8月31日6时47分王某在辽宁省中医院因重症肺炎死亡。受伤至死亡时间为30天。该医院死亡记录记载的死亡原因分析为，1．本患者为外伤后致截瘫患者，因长期卧床，抵抗力降低，卧床时间太长及重力作用，会引起坠积性肺炎，从患者腹肺CT可以看出，患者胸腔积液较多，感染较重。2．长期卧床使身体局部组织受压，导致组织缺血、缺氧，致患者身上多处褥疮，其中骶尾部褥疮面积较大。3、患者长期留置导尿，易致泌尿系统感染，患者尿常规提示有尿路感染。4．理化回报提示患者贫血、离子紊乱、低蛋白血症，提示患者营养状态差，使患者免疫能力差。综上患者长期卧床，耗伤正气，体内正气不足，邪气易侵袭体内，病由此生。患者感染性疾病多，导致感染性休克，呼吸、循环功能衰竭，血压、血氧持续下降，经积极抢救无效而至死亡。

2018年9月18日本溪市安监局接死者王某家属举报后，于2018年10月25日经本溪市人民政府批准，由本溪市安监局、本溪市纪委监察委、本溪市公安局、本溪市总工会共同组成事故调查组，对沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程王某坠落受伤致死举报事故进行调查处理。该事故调查组于2019年2月25日作出本溪长宏公司沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程“8.2”一般死亡事故调查报告。报告中第五条对事故有关责任单位和责任者的处理建议（一）对有责任单位处理意见1．本溪长宏公司是东风湖水库修复工程的施工单位，未履行法定职责，对施工过程及施工现场缺乏有效的管理，施工作业现场管理混乱，没有对现场施工人员进行安全教育和安全培训，王某受伤死亡漏报事故发生后未积极做好死者善后处理工作，未落实安全生产责任制，是该起事故的主体责任单位。依据《安全生产法》第一百零九条（一）之规定，依法对本溪长宏公司处35万元行政处罚。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第四十条规定，建议本溪市住房和城乡建设局依法吊销其《建筑业企业资质证书》中水利水电工程总承包叁级资质，建议辽宁省住房和城乡建设厅依法吊销其《安全生产许可证》。2019年3月28日本溪市人民政府作出本政（2019）37号本溪市人民政府关于同意本溪长宏公司沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程“8.2”一般死亡事故结案的批复。本溪长宏公司不服向辽宁省人民政府申请复议，辽宁省人民政府于2019年9月20日作出辽政行复字（2019）47号行政复议决定，其主要内容为，鉴于《事故结案批复》作出的时间超过法定期限，但认定事实清楚、适用法律正确。因此，就本案而言，时间超期的行为没有对申请人的实际权利义务造成不利的影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，决定：确认被申请人作出的《本溪市人民政府关于同意本溪长宏水利工程有限责任公司沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程“8.2”一般死亡事故结案的批复》（本政［2019］37号）程序违法。

本溪市应急管理局于2019年4月19日对本溪长宏公司作出＜本＞应急罚［2019］执01号《行政处罚决定书（单位）》，该公司不服，向辽宁省应急管理厅提出复议，2019年7月15日辽宁省应急管理厅作出（辽）应急行复决［2019］3号《行政复议决定书》，以程序违法为由，撤销本溪市应急管理局作出的（本）应急罚［2019］执01号《行政处罚决定书》，责令本溪市应急管理局在法定期限内重新作出行政处罚。

2019年8月2日本溪市应急管理局向本溪长宏公司送达＜本＞应急罚告［2019］执08号行政处罚告知书，2019年8月16日本溪市应急管理局依本溪长宏公司的申请组织听证。2019年8月19日本溪市应急管理局对本溪长宏公司作出＜本＞应急罚［2019］执08号《行政处罚决定书（单位）》，该公司不服，提出行政复议，辽宁省应急管理厅于2019年11月8日作出（辽）应急行复决［2019］4号《行政复议决定书》，维持本溪市应急管理局作出的（本）应急罚［2019］执08号《行政处罚决定书》。本溪长宏公司不服，向该院提起行政诉讼。

原审认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告本溪市应急管理局具有作出本案行政处罚的法定职权。被告辽宁省应急管理厅具有履行行政复议的法定职权。

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，涉本案本溪市人民政府作出的关于同意本溪长宏公司沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程“8.2”一般死亡事故结案的批复，经辽宁省人民政府复议后，确认被申请人（本溪市人民政府）作出的《本溪市人民政府关于同意本溪长宏水利工程有限责任公司沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程“8.2”一般死亡事故结案的批复》（本政［2019］37号）程序违法。但认定该“批复”事实清楚、适用法律正确，即确认了“批复”的效力。而原告未能提供其他有权机关针对“批复”作出的确认无效或撤销的证据。因此，被告依据“批复”对原告作出行政处罚决定符合上述《条例》的规定。关于工伤伤者死亡时间与事故等级的定性问题，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十条“上级人民政府认为必要时，可以调查由下级人民政府负责调查的事故。自事故发生之日起30日内（道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内），因事故伤亡人数变化导致事故等级发生变化，依照本条例规定应当由上级人民政府负责调查的，上级人民政府可以另行组织事故调查组进行调查。”、第三条“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”。依据上述条款规定，涉本案工伤伤者是在30日内死亡，因此不影响本案事故等级的定性。被告对工伤伤者死亡时间认定的差错应属瑕疵。经审查，二被告提供的证据能够证明其在作出行政行为时，程序合法。原告的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告本溪长宏水利工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。

上诉人本溪长宏公司上诉称，案涉处罚决定书记载事项不够明确具体，没有认定违法事实的时间、地点、经、地点节等事项，不符合法律规定。《本溪市人民政府关于同意本溪长宏水利工程有限责任公司沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程“8.2”一般死亡事故结案的批复》（本政［2019］37号）正在辽宁省人民政府复议中，不产生法律效力，不能作为案涉处罚决定的依据。综上，案涉处罚决定事实不清，依据不足。请求：1.撤销沈阳市和平区人民法院（2019）辽0102行初294号行政判决；2.撤销（本）应急罚［2019］执08号《行政处罚决定书》；3.撤销（辽）应急行复决［2019］4号《行政复议决定书》。

被上诉人本溪市应急管理局答辩称，案涉行政处罚决定符合法律规定。处罚文书制作规范，案涉事故违法行为的时间、地点、经、地点节等内容因格式篇幅有限且均明确记载于案涉调查报告及批复中。上诉人已对批复提起行政复议，经过复议程序其已明知调查报告及批复记载的案涉事故违法行为的时间、地点、经、地点节等内容。案涉批复虽时间轻微违法，但实体正确并具有法律效力。案涉处罚决定依法不需要撤销。故请求法院驳回上诉请求，维持一审判决。

被上诉人辽宁省应急管理厅答辩称，上诉人称案涉处罚决定书未列明违法事实的时间、地点等信、地点等信息违法称的内容并非法定必须载明的事项。故案涉处罚决定书不违法。上诉人称案涉行政处罚决定依据的批复尚未发生法律效力。案涉批复被复议，但复议并不影响其法律效力。故上诉人的该项主张缺乏法律依据。同时我厅复议期间，辽宁省政府作出了复议决定，复议决定未撤销案涉批复。故我厅综合各项材料作出的复议决定并无不当。请求驳回上诉人的上诉请求。

原审被告本溪市应急管理局向原审法院提供的证据有：1.本溪市人民政府本政［2019］37号批复、结案请示、事故调查报告，证明依据本溪市人民政府批复所确定的该起事故的定性、相关责任人及处理意见作出的具体行政行为，被告的行政行为依程序履行了报批。2.（本）应急罚［2019］执08号安全生产事故调查处理卷（505页），证明事故调查的过程、证据、处理结论、报批手续、市政府批复等，被告作出的具体行政行为合法合规。

原审被告辽宁省应急管理厅向原审法院提供的证据有：1.《本溪市人民政府关于同意本溪长宏水利工程有限责任公司沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程“8.2”一般事故结案的批复》（本政〔2019〕37号）。2.《辽宁省人民政府行政复议决定书》（辽政行复字〔2019〕47号），证明辽宁省人民政府认定本溪市人民政府作出的批复认定事实清楚、适用法律正确。3.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证申请、行政处罚听证会通知书、听证会报告书、行政处罚听证会笔录、行政处罚集体讨论记录，证明被告一行政处罚程序合法。4.被告本溪市应急管理局提供的其他材料：联营协议书、询问笔录9份、中国医大附属第一医院诊断证明、辽宁省中医大学附属医院诊断证明，证明被告本溪市应急管理局作出行政处罚认定事实清楚。

原审原告本溪长宏公司向原审法院提交的证据有：1.《本溪长宏水利工程有限责任公司沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程“8.2”一般死亡事故调查报告》,证明：（1）将王某受伤后经三家医疗机构诊疗写成经两家医疗机构诊疗，未对另一家沈阳中置老年病医院诊疗过程进行调查取证；（2）将从某受伤至死亡时间应为30天写成29天，所作调查报告反映的案件基本事实不真实。弄虚作假欺骗上级政府，滥用职权应负法律责任。2.《辽宁省应急管理厅行政复议决定书》（辽）应急行复决【2019】3号,证明：2019年4月19日，本溪市应急管理局就本案同一事实作出《行政处罚决定书（单位）》（＜本＞应急罚执【2019】01号）竟然与《听证通知书》同一天下发，程序严重违法，经复议后被撤销。辽宁省应急管理厅对行政执法人员未作任何处分，属于行政护短不作为。该行为系严重违法。依照《行政处罚法》第五十五条：“行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）没有法定的行政处罚依据的；（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；（三）违反法定的行政处罚程序的；（四）违反本法第十八条关于委托处罚的规定的”、《行政诉讼法》、《公务员法》以及《监察法》等相关法律规定，相关主办人员应当依法受到处分，本案原告也就此保留进一步对上述人员通过司法途径进行追责的权利。3.《行政处罚听证会笔录》,证明：二被告在作出行政处罚前和在作出行政复议维持决定时，根本没有回应复核原告陈述、申辩的事实、理由，其所作出的处罚决定、行政复议维持决定均违法无效。原告在本溪市应急管理局第二次作出行政处罚前（第一次行政处罚被辽宁省应急管理厅因程序违法撤销，要求重作）参加听证会时，反复陈述、申辩：（1）没有尸检报告或专业技术鉴定意见不能确定王某真正死因，仅凭病志记载不能将本案定性为“一般安全生产事故”；（2）本案未经公安机关调查处理，不排除王某死因事实是一起他杀引起的刑事案件。该两点申辩意见为本案的核心内容，就原告是否应当承当责任，行政机关应当据此作出回应，但是被告本溪市应急管理局时至开庭之日也没有就上述两个重要问题予以回应。该被告的行为违背《行政处罚法》第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据；应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”规定，根据《行政处罚法》第四十一条：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”规定，违法无效，依法应予撤销。4.《行政处罚决定书（单位）》（＜本＞应急罚【2019】执08号）,证明：本溪市应急管理局所作处罚决定书记载事项违反法律规定，应予撤销。本溪市应急管理局所作《处罚决定书》（单位）（＜本＞应急罚执【2019】08号）所记载事实不明确具体，没有认定违法事实的时间、地点、经、地点节等事项，行政处罚决定书记载事项不符合法律规定，根据《行政处罚法》第三十九条、《最高法发布案例指导工作规定实施细则》第九条、第十条规定，参照《最高人民法院公报案例》2018年第2期案号（2017）鲁01行终103号，本案应依法予以撤销。5.辽宁中置盛京老年病医院《放射检查报告单》,证明：“一般死亡事故调查报告”违背事实、粗制滥造。本溪市应急管理局在《本溪长宏水利工程有限责任公司沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程“8.2”一般死亡事故调查报告》中，将王某受伤后经三家医疗机构诊疗写成经两家医疗机构诊疗，未对另一家沈阳中置老年病医院诊疗过程进行调查取证，所作调查报告反映的案件基本事实不真实。弄虚作假欺骗上级政府，滥用职权应负法律责任。6.《最高人民法院公报案例》2018年第2期案号（2017）鲁01行终103号,证明：本溪市应急管理局所作处罚决定书记载事项违反法律规定，应予撤销。本溪市应急管理局所作《处罚决定书》（单位）（＜本＞应急罚执【2019】08号）所记载事实不明确具体，没有认定违法事实的时间、地点、经、地点节等事项，行政处罚决定书记载事项不符合法律规定，根据《行政处罚法》第三十九条、《最高法发布案例指导工作规定实施细则》第九条“各级人民法院正在审理的案件，在基本案情和法律适用方面，与最高人民法院发布的指导性案例相类似的，应当参照相关指导性案例的裁判要点作出裁判。”第十条“各级人民法院审理类似案件参照指导性案例的，应当将指导性案例作为裁判理由引述，但不作为裁判依据引用”规定，参照《最高人民法院公报案例》2018年第2期案号（2017）鲁01行终103号，本案应依法予以撤销。

上述证据材料均已随案移送本院。

原审经庭审质证，对原审原、被告提供证据的真实性予以确认。

经审查本院认定，原审对证据的认证正确。

本院根据本案有效证据，认定事实与原审法院认定的事实一致。

本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”故本溪市应急管理局有按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对本溪长宏公司进行行政处罚的法定职权。本案中，本溪市应急管理局按照案涉批复并根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十三条关于行政机关给予行政处罚的相关程序规定，在作出案涉行政处罚决定前向本溪长宏公司发出《行政处罚告知书》及《听证告知书》，告知本溪长宏公司拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知本溪长宏公司有权进行陈述、申辩和听证的权利。对本溪长宏公司提出的听证申请，举行听证会，在听取本溪长宏公司意见后，本溪市应急管理局经过集体讨论，形成听证意见，作出案涉行政处罚决定，并依法送达本溪长宏公司。故本溪市应急管理局对本溪长宏公司作出的行政处罚事实清楚，适用法律正确。

《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，辽宁省应急管理厅具有履行本案行政复议的法定职权。辽宁省应急管理厅根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的相关程序规定，辽宁省应急管理厅收到本溪长宏公司的复议申请后，予以受理，并依法对本溪市应急管理局作出的行政处罚进行审查，经审查后认为本溪市应急管理局作出的处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，遂于2019年11月8日作出（辽）应急行复决［2019］4号《行政复议决定书》，维持本溪市应急管理局作出的（本）应急罚［2019］执08号《行政处罚决定书（单位）》。辽宁省应急管理厅的行政复议程序合法，作出维持原行政行为的复议决定并无不当。

关于案涉处罚决定书记载事项不够明确具体，没有认定违法事实的时间、地点、经、地点节等事项，不符合法律规定一事。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”可见，上述法律规定仅要求行政处罚决定书列明违反法律、法规或者规章的事实和证据等内容，并未要求载明违法事实的具体时间、地点、经、地点节等事项。另外，案涉行政处罚决定按照相关调查报告及批复作出。该调查报告及批复均已载明违法事实的时间、地点、经、地点节等事项。原审庭审中，本溪长宏公司表示在公开网站上获知批复的相关内容。本溪长宏公司该项上诉意见缺乏事实和法律依据，故本院对该项上诉意见不予支持。

关于《本溪市人民政府关于同意本溪长宏水利工程有限责任公司沈本线响山子至滨河南路段改扩建工程涉东风湖水库修复工程“8.2”一般死亡事故结案的批复》（本政［2019］37号）在复议期间不能作为案涉处罚决定的依据一事。《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”本政［2019］37号批复是由本溪市人民政府作出的一种具体行政行为，是确定事故责任人的权利、义务和责任的根据，其一经作出并发布之时即具有法律效力。该批复的法律效力不仅体现在对本溪长宏公司的权利、义务作出单方确认，而且体现在本溪市应急管理局应当依法以此为根据作出相应的行政处罚行为。虽然本溪长宏公司因为权益受到该批复的实际影响向辽宁省人民政府提出行政复议申请，希望复议决定撤销该批复的法律效力。但在行政复议期间，一般具体行政行为不停止执行，除非发生行政复议法第二十一条但书规定的四种情形。本案在复议期间未发生这四种情形，故本溪市应急管理局以该批复为根据作出相应的行政处罚行为并无不当。故本院对该项上诉意见不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人本溪长宏水利工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　龙国华

审判员　　董凤瑞

审判员　　杨晓鹏

二〇二一年二月一日

法官助理方立达

书记员刘元

本案判决所依据的相关法律

《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”。